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Blog ufficiale del Circolo Pd Presidenza Consiglio Ministri e Protezione Civile

30 maggio 2013
Gabrielli: Non vogliamo questa protezione civile
(ANSA) - BOLOGNA, 30 MAG - ''Noi non chiediamo una protezione civile come quella che negli ultimi anni e' stata gestita con una ottusa e miope visione ragionieristica''. Lo ha detto il capo della Protezione Civile, Franco Gabrielli rivolgendosi al presidente del consiglio, Enrico Letta, a Bologna per un incontro ad un anno dal sisma che ha colpito l'Emilia.
  Gabrielli dopo aver ricordato il momento di transizione e di riforma della protezione civile nel quale e' arrivato il terremoto emiliano, ha detto che ''laddove le risorse arrivano nei tempi e modi giusti c'e' un Paese che sa gestirle. Ci sono delle amministrazioni che sanno fare la loro parte perche'
questi temi non possono essere trattati come una sorta di pendolo. Abbiamo vissuto stagioni nelle quali la protezione civile e' stata una sorta di strumento demiurgico, il risolutore di tutti i problemi. Non chiediamo questa protezione civile''.
Al termine del suo intervento, il prefetto ha ringraziato Letta per la riconferma al vertice del dipartimento e ha detto: ''voglio rassicurare lei e il governo che l'unica spilla che porto al bavero e' quella del tricolore simbolo dell'unita' nazionale e dell'imparzialita' delle istituzioni''.





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30 maggio 2013
Errani: mai più senza una cornice chiara di norme e risorse nell'affrontare emergenze"
(ANSA) - BOLOGNA, 30 MAG - ''Vogliamo lavorare moltissimo per dare risposte'' alla gente colpita dal sisma. Lo ha detto il presidente del Consiglio Enrico Letta arrivando in Regione per un incontro ad un anno dal terremoto che ha colpito l'Emilia. Ad attenderlo il presidente della Regione Vasco Errani e, tra gli altri, il ministro per gli Affari Regionali Graziano Delrio. Per Errani l'Italia non deve stare ''mai piu' senza una cornice chiara di norme e risorse'' nell'affrontare emergenze come quelle del terremoto.




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12 aprile 2013
Proposta di Barca per il PD
http://www.gadlerner.it/wp-content/uploads/2013/04/Memoria_politica.pdf



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11 marzo 2013
GIGLIO: PARLAMENTARI PD, SCELTA PIOMBINO NON E' ORDINARIA AMMINISTRAZIONE

     Firenze, 8 mar. - (Adnkronos) - "La scelta di indicare il porto di Piombino come destinazione per lo smaltimento della Costa Concordia non rientra nell'ordinaria amministrazione,ma si tratta di una scelta politica ben precisa. Il Quirinale valuti se il governo dimissionario e' nella posizione di poterla prendere''. E' quanto dichiarano i parlamentari del Pd Michele Anzaldi, Federico Gelli ed Andrea Marcucci, in merito al provvedimento annunciato oggi dal ministro dell'Ambiente Corrado Clini.

     ''Per poter portare il relitto della Concordia a Piombino - spiegano gli esponenti del Pd - occorrono ingenti lavori di adeguamento del porto, che potrebbero durare circa un anno, secondo quanto riportato dalla stampa. Cio' significherebbe che la nave rimarra' almeno fino al prossimo inverno sul mare del Giglio.
L'adeguamento di Piombino comporta, inoltre, altissimi costi, si parla di circa 150 milioni di euro. Altro elemento da considerare e' il rischio ambientale: scavare per 15 metri in un porto industriale come quello di Piombino significa incontrare chissa' quali tipi di rifiuti''.

     ''Di fronte a rischi di questo tipo - proseguono Anzaldi, Gelli e Marcucci - e' lecito domandarsi se un esecutivo dimissionario da alcuni mesi possa prendere simili decisioni. La scelta del porto per la destinazione del relitto e' rimasta bloccata per un anno e l'accelerazione avviene a pochi giorni dal possibile insediamento di un nuovo governo. La Presidenza della Repubblica valuti la congruita'
di questa procedura amministrativa''.

     (Red-Xio/Ct/Adnkronos)
08-MAR-13 16:25




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11 marzo 2013
Vesuvio - Campi Flegrei, il ritorno di Godzilla
Protezione civile

 

Ciclicamente, come il famoso mostro del cinema giapponese, riemerge dagli abissi in cui era stato dimenticato il Vesuvio, magari evocato da qualche partito politico (o movimento) come se fosse una novità. Insieme al Vesuvio, è “riemerso” il vulcano dei Campi Flegrei, meno noto del primo, ma sicuramente degno di attenzione.

E’ bene che si parli dei rischi del territorio della Campania, e quindi anche dei vulcani che sorgono a ridosso della città partenopea.

E’ giusto ricordare i ritardi, le inadempienze, gli errori, le omissioni di chi ha gestito la protezione civile, in tempi recenti e meno recenti. Sarebbe ancora più giusto ricordare lo scempio del territorio, l’abusivismo edilizio, il consumo sfrenato di suolo condotti con ostinazione criminale, nell’indifferenza generale,  come se i due vulcani non esistessero.

 

I vulcani dell’area vesuviana e flegrea esistono, e sono pericolosi. E’ ancora più pericoloso, però, affrontare questi giganti della natura con gli strumenti della demagogia.

 

Invece di invocare una legge speciale per questi  vulcani, non sarebbe meglio prima applicare le leggi esistenti? In Campania solo il 39% dei Comuni ha ottemperato agli obblighi di legge in materia di pianificazione di emergenza, secondo i dati della Regione. Ma la Regione non fa sapere quali Comuni siano adempienti, e soprattutto quali siano inadempienti.

 

Non servono nuovi uffici e strutture, per delegittimare e deresponsabilizzare ulteriormente le Amministrazioni centrali e locali. Serve una nuova consapevolezza dei rischi, serve una chiara attribuzione di risorse e di obiettivi. Serve una pubblica amministrazione che sia tale. Serve più democrazia e diffusione della conoscenza. Anche nella protezione civile.

 

Se una legge si deve fare, è la legge regionale di protezione civile. La Regione del Vesuvio, di Campi Flegrei, del terremoto dell’Irpinia, del disastro di Sarno, unica in Italia, non ha una legge di protezione civile, benché giaccia da mesi  sul tavolo del Consiglio Regionale una proposta di legge bipartisan, quindi condivisa, almeno a parole, dalla maggioranza di centro-destra. Cosa impedisce l’approvazione della legge? Forse il rischio che, dopo, non ci siano più alibi per non fare nulla?

 

Siamo disposti a collaborare con chiunque voglia intraprendere un percorso di responsabilità e di condivisione delle conoscenze disponibili, per trovare le migliori soluzioni possibili. Con la serietà e l’umiltà che i giganti richiedono.

 

 

 

 

 




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27 febbraio 2013
Commento alle elezioni
Tecnicamente, il PD ha vinto. E' una vittoria di Pirro.
La bizzarra legge elettorale ci assegna oltre 200 seggi con il 25 virgola qualcosa dei voti alla camera.
Al senato, maggioranza relativa, ma scontiamo la sconfitta nelle Regioni popolose, che non erano affatto "pending" (Lombardia, Campania, Sicilia, Puglia!) come dicevano i sondaggisti (a proposito, la RAi li paga con il canone?)
 
Il cosiddetto centro-sinistra PD,SEL "et al." si trova testa a testa con il cosiddetto centro-destra (Berlusconi e basta).
La Merckel, il FMI, la UE, la BCE hanno deposto il Berlusca e ci hanno messo Monti. La stampa mondiale, di destra e di sinistra, ha bombardato Berlusconi per tutta la campagna elettorale. La magistratura non sa più di cosa altro incriminarlo. Risultato, il centro-sinistra è avanti dello 0,5 al centro-destra (alla camera).
In compenso, un ex comico che sembra avere scarsissimo senso dell'umorismo riempie le piazze e le urne per mandare a casa la classe politica, mescolando ambientalismo e localismo di stampo leghista, cultura no global e mitizzazione del web, terzomondismo d'annata e cripto-razzismo, e irrompe in Parlamento con un esercito di sconosciuti eletti grazie a qualche migliaio di persone che ha cliccato sulle loro presentazioni video.
 
E' una vittoria che assomiglia molto ad una sconfitta.
 
L'unica prospettiva per le nuove generazioni, l'Europa, esce malconcia da queste elezioni. Per la prima volta le forze anti-europee (PDL, Lega, M5S), al di là degli artifizi della legge elettorale, sono maggioranza nel Paese.
L'Europa ha molte colpe, così com'è non mi piace, ma l'alternativa tribale della società chiusa e dei campanili mi piace ancora meno.
 
Ora Bersani avrà l'incarico di formare un governo. Dovrà optare tra una scelta suicida- il governo con Berlusconi- ed una scelta disperata -una qualche forma di accordo con i grillini.
 
Nel frattempo rischiamo di essere massacrati dai mercati finanziari.
 
Allora, si vada a cambiare la legge elettorale, ma si eviti di creare qualche altro mostro per mettere d'accordo tutti. Il PD ha una proposta (maggioritario uninominale a doppio turno), Si faccia questa riforma o si raccolgano firme per un referendum abrogativo del porcellum.
Poi si dovrà traghettare il Paese alle elezioni, nel modo più indolore possibile.
Ma la classe dirigente del PD è in grado di affrontare le sfide di questo confuso XXI secolo?
Si devono lanciare nomi e volti nuovi. Magari saranno anche peggio dei vecchi, ma il ricambio appare inevitabile. Non servono giovani all'anagrafe, ma giovani in quanto in grado di pensare il futuro e muoversi nel presente.
Non possiamo andare avanti con gente che pensa ancora al PD come ad un compromesso storico bonsai. Serve un partito aperto alle scalate del mondo esterno; il percorso è stato avviato con le elezioni primarie; si vada avanti. 

7 febbraio 2013
PER UNA POLITICA DI PROTEZIONE CIVILE IN ITALIA

 

                      Circolo PD Presidenza del Consiglio dei Ministri

Protezione civile



L’Italia è a rischio di default ambientale.

 

Secondo l’ultima classificazione sismica, in Italia 705 Comuni su 8102 si trovano nella fascia a maggior rischio, 1934 in quella immediatamente seguente.

 

Oltre l'80% dei comuni presenta almeno un'area a rischio elevato o molto elevato di frana o di alluvione; il 9.8 % del territorio nazionale presenta un’elevata criticità idrogeologica; il 6,8% coinvolge direttamente zone con beni esposti come centri urbani, infrastrutture, aree produttive, strettamente connesse con lo sviluppo economico del Paese (fonte: Ministero tutela ambiente e territorio, 2008).

 

Circa due milioni di persone vivono in aree a rischio vulcanico, e soprattutto in Campania, nelle aree vesuviana e flegrea.

 

Ai rischi naturali si aggiungono quelli tecnologici: sulla base del censimento  del Ministero dell’Ambiente aggiornato a dicembre 2012, risultano sul territorio italiano 1143 impianti a rischio di incidente rilevante.

 

Per anni il sistema di protezione civile è stato “drogato” con ordinanze derogatorie di tutto il sistema normativo nazionale e locale e distribuzione di denaro a pioggia fuori bilancio. Su quanto denaro sia stato speso, e come, ancora oggi non c’è chiarezza; e questo potrebbe essere uno dei compiti del prossimo Parlamento.

 

 Il risultato, comunque, è che non è stato messo in sicurezza in modo permanente nemmeno un metro quadro del nostro Paese. Al contrario, l’abusivismo e lo scriteriato sfruttamento del territorio hanno ampliato i rischi per la popolazione e per il tessuto produttivo.

 

Sono stati introdotti giusti limiti al potere di ordinanza, meccanismi di controllo condivisibili in linea di principio, ma che nei fatti hanno paralizzato il sistema e discutibili tagli e di spesa; così il fragile castello di sabbia della “protezione civile migliore del mondo” è franato sotto il peso degli eventi, non necessariamente “grandi”.

     

            A livello regionale e locale si incontrano situazioni differenti. Molte Regioni, per esempio, hanno normative di protezione civile risalenti a prima della riforma del titolo V della Costituzione.

           

            Le Province sono strette tra il ruolo della Regione e quello del Prefetto. I Sindaci, autorità locale di protezione civile, hanno spesso scarsa conoscenza del proprio ruolo, e comunque limitate risorse materiali e culturali, a fronte delle pesanti responsabilità attribuite dalla legge.

           

       Anche laddove il sistema funziona, l’attenzione è concentrata sulla risposta emergenziale e sulla gestione del post evento. E’ doveroso garantire il soccorso e l’assistenza alle popolazioni colpite da  catastrofe, e i servizi di prima risposta (vigili del fuoco, sanità) devono avere adeguate risorse per  assicurare questo servizio essenziale.      Tuttavia, la Legge 100 del 2012, grazie agli emendamenti del PD, ha sancito che la protezione civile  è uno  strumento di supporto al governo del territorio e, come hanno dimostrato gli eventi sismici dell’Emilia-Romagna, di tutela dei beni culturali, delle imprese, del lavoro.

 

      Se così stanno le cose (e noi ne siamo intimamente convinti), questa materia non può essere oggetto di una legiferazione confusa e “reattiva”, che a seconda delle convenienze del momento cerca di ampliare o limitare i poteri del Dipartimento della protezione civile e del servizio nazionale in generale, o di soddisfare interessi e necessità che nulla hanno a che vedere con la tutela della vita, dell’ambiente e dei beni.

     

      Chiediamo ai nostri candidati un impegno per l’approvazione di una legge quadro sulla protezione civile, orientata verso la previsione, la prevenzione, la mitigazione del rischio e la preparazione all’emergenza, che fornisca certezza in materia di competenze   mettendo fine ai conflitti inter-istituzionali e interforze che da 60 anni nessun governo è stato capace di risolvere.

      Analogamente, vorremmo che a livello regionale, a partire dalla Campania, si arrivi ad una normativa all’altezza delle sfide del futuro e che questa Regione, esposta a tutti i rischi possibili, approvi al più presto almeno la Legge per la quale è già stato avviato l’iter di approvazione.

 

       E’ altrettanto necessario assicurare certezza e trasparenza nell’assegnazione di risorse, di cui il servizio di protezione civile deve disporre in ordinario. Abbiamo accolto con soddisfazione l’introduzione con la Legge 100/2012 della norma che prevede che il governo riferisca annualmente al Parlamento sulle attività di protezione civile e sull’utilizzo del fondo nazionale di protezione civile. Tuttavia, anche se la ristrettezza di risorse non deve essere un alibi per giustificare le inadempienze, non si può non evidenziare che anche la protezione civile, a tutti i livelli, è stata colpita da tagli che non hanno ridotto gli sprechi, ma hanno inciso e incidono sulla qualità del servizio. 

 

      Chiediamo che la messa in sicurezza del territorio sia la principale grande opera pubblica del prossimo Governo, come occasione di sviluppo economico, tecnico e scientifico, a tutela dei cittadini, dell’ambiente, dell’impresa, del lavoro, ma anche della storia, della cultura e della bellezza, che sono e restano una grande ricchezza di questo Paese.

            Chiediamo che venga affrontato il tema delle assicurazioni contro le catastrofi, che non può essere un tabù, visto anche che già nel '800 in terra vesuviana questo approccio alla gestione dei rischi naturali era stato previsto e attuato. Il mondo politico e il mondo produttivo non possono continuare ad eludere il problema, in un contesto caratterizzato dalla crescente scarsità di risorse per il risarcimento dei danni.

     

                  Chiediamo che la consapevolezza dei rischi presenti nel nostro Paese sia posta a fondamento di tutte le politiche, perché la protezione civile non è una materia settoriale da lasciare ad un piccolo gruppo di esperti, men che meno ad una singola amministrazione, centrale o locale che sia.

 

             Chiediamo, infine, che su questi temi ci sia la massima condivisione e partecipazione, che sono il migliore antidoto alla corruzione e alla strumentalizzazione da parte di piccoli e grandi gruppi di interesse.

     

     

 

 

 

 


20 aprile 2012
Protezione Civile: Errani, riforma non va fatta con un decreto
(ASCA) - Roma, 19 apr - Le Regioni sono contrarie all'ipotesi di riformare il
sistema della Protezione Civile con un decreto legge. Lo ha spiegato il
presidente della Conferenza delle Regioni, Vasco Errani, al termine della
riunione di oggi. ''Chiediamo che si faccia un disegno di legge e non un
decreto legge- ha spiegato Errani - un decreto legge sarebbe una scelta che non
potremmo condividere. Noi siamo per una riforma e vogliamo partecipare a una
riforma in grado di dare una protezione civile efficace ed efficiente
presenteremo emendamenti sulla qualita' della governance''. Errani ha spiegato
anche che le Regioni ''vogliono un riforma condivisa per far fare un salto di
qualita' alla Protezione civile''.


17 aprile 2012
Comunicato stampa del responsabile nazionale protezione civile del PD



Protezione civile, Meloni responsabile nazionale Pd riforma dello stato e protezione civile: "Bene riforma condivisa con enti territoriali ma servono approfondimenti"

"La decisione assunta dal Consiglio dei Ministri, di avviare una riforma organica della protezione civile e, al contempo, di adottare il relativo provvedimento in seguito al confronto con Regioni e Enti locali, è positiva. Nel merito, le linee essenziali rese note dal governo contengono molte indicazioni apprezzabili, sia per quanto attiene a una più precisa definizione delle attività di protezione civile e delle tipologie di rischio, sia con riferimento ai limiti rigorosi entro i quali sono inquadrati lo stato di emergenza – che comunque dove essere rapportato alle effettive esigenze di intervento – e il potere di ordinanza, sia, infine, nel confermare l'esclusione dei "grandi eventi"dell'ambito di competenza della protezione civile".

 

"Per una valutazione più compiuta è giusto attendere il testo definitivo che sarà sottoposto all'esame parlamentare: in ogni caso è necessario che il processo di riforma, che deve mirare prioritariamente all'efficienza del sistema della protezione civile e all'efficacia e alla rapidità dei suoi strumenti di intervento, rafforzi le funzioni di coordinamento in capo al Dipartimento della Protezione civile, distinguendole al meglio da quelle esecutive, che coinvolgono differenti strutture dell'Amministrazione centrale dello Stato e degli Enti territoriali, oltre che l'insostituibile opera dei volontari".

 

"Sotto questo profilo, la possibilità di affidare la delega delle funzioni di promozione e coordinamento, da parte del presidente del Consiglio: "al solo Ministro dell'Interno", non sembra la soluzione ottimale, e richiede una attenta riflessione. Un analogo approfondimento dovrà essere rivolto alle modalità di finanziamento del fondo nazionale di protezione civile".


13 aprile 2012
Il CDM verso ddl sulla protezione civile

Protezione Civile: Cdm verso ddl. Resta nodo aumento accise benzina

13 Aprile 2012 - 12:26

(ASCA) - Roma, 13 apr - Per l'approvazione della riforma della Protezione Civile il governo avrebbe deciso di non utilizzare il decreto legge ed e' dunque sempre piu' probabile che si procedera' con un disegno di legge. E' quanto si apprende da fonti ministeriali mentre il Cdm e' ancora in corso.

Il nodo da sciogliere resta l'aumento fino a 5 centesimi al litro dell'aliquota delle accise sulla benzina sia a livello nazionale sia regionale. Dunque resta ancora in discussione la modalita' di finanziamento.

Nella nuova bozza di riforma e' confermata l'eliminazione della tassa di due centesimi sugli sms prevista invece nel testo precedente.




28 marzo 2012
Ripristinato l'aumento delle accise nelle Regioni colpite da calamità

Roma, 27 mar. (Adnkronos) - Torna l'automatismo del fondo calamità, presso palazzo Chigi. La commissione Affari costituzionali del Senato ha approvato un emendamento bipartisan, al decreto legge semplificazioni, che corregge la norma introdotta a Montecitorio.

Nel primo passaggio parlamentare le commissioni Affari costituzionali e Finanze avevano approvato un emendamento che bloccava l'automatismo di erogazione del fondo (alimentato dalle accise sui carburanti). Il sottosegretario al ministero dell'Economia, Gianfranco Polillo, aveva minacciato la cancellazione della norma nel maxiemdamento che sarebbe arrivato in aula ma, nella versione approvata dall'assemblea, la misura era stata conservata.

Fino a oggi, quando la commissione Bilancio ha bocciato la norma, perché cancellava la copertura automatica del fondo creando problemi di finanza pubblica. La commissione Attività produttive ha quindi deciso di approvare un emendamento parlamentare, a firma Saltamartini (Pdl), Magistrelli (Pd), Casoli (Pdl), Amati (Pd), Piscitelli (Cn) e Sbarbati (Udc), che ripristina l'erogazione del fondo attraverso l'incremento delle accise sui carburanti, nelle regioni colpite dalle calamità che vengono aiutate attraverso il fondo di palazzo Chigi.

 




7 marzo 2012
Ricordo di Adriano Mantovani

Nella notte tra il 5 e il 6 marzo 2012 è mancato Adriano Mantovani.

86 anni, bolognese, ha unito un’attività scientifica di livello mondiale alla passione e all’impegno politico.

Sul piano scientifico, è stato docente all’Università di Bologna, Direttore del laboratorio di Parassitologia dell’Istituto Superiore di Sanità, membro del Consiglio Superiore di Sanità.

Partigiano e militante comunista, è stato uno dei padri della riforma sanitaria del 1978, e ha promosso le politiche di sanità pubblica in ambito nazionale e internazionale, soprattutto nell’ambito dell’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS)

Mantovani ha dato anche un contributo rilevante alla crescita della cultura e dell’organizzazione di protezione civile nel nostro Paese. Incaricato dal Ministro della sanità di coordinare i servizi veterinari dopo il sisma del 23 novembre in Irpinia, dopo questa esperienza ha curato la pubblicazione di linee guida in ambito nazionale e internazionale, lavorando in particolare con l’area del Mediterraneo.

Il Centro di Collaborazione OMS/FAO per la sanità pubblica veterinaria da lui diretto è stato un punto di riferimento per tutte le professionalità della sanità pubblica, non solo in Italia.

 

Tutti coloro che hanno avuto il privilegio di lavorare con il “Prof” Mantovani lo ricordano con affetto


28 febbraio 2012
LIBERALIZZAZIONI: STOP GRANDI EVENTI A PROT. CIVILE


++ LIBERALIZZAZIONI: STOP GRANDI EVENTI A PROT. CIVILE ++
APPROVATO EMENDAMENTO PD CON PARERE POSITIVO DEL GOVERNO
(ANSA) - ROMA, 28 FEB - La protezione civile non potra' piu'
gestire gli appalti per i grandi eventi. E' quanto prevede un
emendamento del Pd al decreto liberalizzazioni, approvato dalla
commissione Industria del Senato con il parere positivo del
governo. L'emendamento, a prima firma di Luigi Zanda, e'
aggiuntivo rispetto alle norme sulle opere pubbliche. (ANSA).
IA-CN
28-FEB-12 17:01 NNNN

23 febbraio 2012
Ciclismo, istanza 'Grande Evento' per Mondiali 2013 entro fine mese
http://finanza.repubblica.it/News_Dettaglio.aspx?code=693&dt=2012-02-16&src=TLB



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17 febbraio 2012
La Consulta dichiara incostituzionale la parte del "milleproroghe 2010" relativa alla protezione civile
Sentenza 22/2012
Giudizio
Presidente QUARANTA - Redattore SILVESTRI
Udienza Pubblica del 10/01/2012 Decisione del 13/02/2012
Deposito del 16/02/2012 Pubblicazione in G. U.
Norme impugnate: Art. 2, c. 2° quater, del decreto legge 29/12/2010, n. 225, convertito in legge,
con modificazioni, dall'art. 1, c. 1°, della legge 26/02/2011, n. 10, nella parte in
cui introduce i commi 5° quater e 5° quinquies, primo periodo, nell'art. 5 della
legge 24/02/1992, n. 225.
Massime:
Atti decisi: ric. 38, 39, 40, 41, 42 e 43/2011
SENTENZA N. 22
ANNO 2012
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Alfonso QUARANTA; Giudici : Franco GALLO, Luigi
MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio
LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario
MORELLI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’articolo 2, comma 2-quater, del decreto-legge 29
dicembre 2010, n. 225 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti
in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie), convertito in legge, con
modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 26 febbraio 2011, n. 10, nella parte in cui introduce
i commi 5-quater e 5-quinquies, primo periodo, nell’art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225
(Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile), promossi dalle Regioni Liguria,
Basilicata, Puglia, Marche, Abruzzo e Toscana, con ricorsi notificati il 27, il 26, ed il 27 aprile
2011, depositati in cancelleria il 4, il 5 ed il 6 maggio 2011, ed iscritti, rispettivamente, ai numeri
38, 39, 40, 41, 42 e 43 del registro ricorsi 2011.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 10 gennaio 2012 il Giudice relatore Gaetano Silvestri;
uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la Regione Liguria, Marcello Cecchetti per le Regioni
Basilicata, Puglia e Toscana, Stefano Grassi per le Regioni Marche e Abruzzo e l’avvocato dello
Stato Beatrice Gaia Fiduccia per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.— Con ricorso notificato il 27 aprile 2011 e depositato il successivo 4 maggio (reg. ric. n. 38 del
2011), la Regione Liguria ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 2, comma
2-quater, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie),
convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 26 febbraio 2011, n. 10,
nella parte in cui introduce i commi 5-quater e 5-quinquies nell’art. 5 della legge 24 febbraio 1992,
n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile), per violazione degli artt. 3, 23,
77, 117, secondo e terzo comma, 118, primo e secondo comma, 119, 121 e 123 della Costituzione, e
del principio di leale collaborazione.
1.1.— La disposizione impugnata, inserita in sede di conversione del d.l. n. 225 del 2010,
risulterebbe eccentrica, a parere della ricorrente, rispetto sia al contenuto del provvedimento
legislativo sia a quello dell’articolo 2 del d.l., la cui rubrica reca «Proroghe onerose di termini».
Essa riguarda, infatti, la disciplina della protezione civile, ed in particolare il regime finanziario
delle spese relative agli eventi indicati nell’art. 2, comma 1, lettera c), della legge n. 225 del 1992,
quelli cioè di maggiore gravità, da affrontare «con mezzi e poteri straordinari».
La ricorrente sottolinea come la qualificazione di tali eventi avvenga con un atto del Governo – la
dichiarazione dello stato di emergenza – a seguito del quale si determina la competenza dello stesso
Governo e dei commissari da esso nominati all’esercizio dei relativi poteri.
In questo contesto normativo si inserisce il censurato comma 5-quater, il quale dispone: «a seguito
della dichiarazione dello stato di emergenza, il Presidente della regione interessata dagli eventi di
cui all’articolo 2, comma 1, lettera c), qualora il bilancio della regione non rechi le disponibilità
finanziarie sufficienti per effettuare le spese conseguenti all’emergenza ovvero per la copertura
degli oneri conseguenti alla stessa, è autorizzato a deliberare aumenti, sino al limite massimo
consentito dalla vigente legislazione, dei tributi, delle addizionali, delle aliquote ovvero delle
maggiorazioni di aliquote attribuite alla regione, nonché ad elevare ulteriormente la misura
dell’imposta regionale di cui all’articolo 17, comma 1, del decreto legislativo 21 dicembre 1990, n.
398, fino a un massimo di cinque centesimi per litro, ulteriori rispetto alla misura massima
consentita».
Il significato della disposizione – che parrebbe prevedere una mera facoltà del Presidente della
Regione – sarebbe chiarito dal successivo comma 5-quinquies, primo periodo, riguardante il
concorso tra il finanziamento regionale e quello statale, il quale prevede: «qualora le misure
adottate ai sensi del comma 5-quater non siano sufficienti, ovvero in tutti gli altri casi di eventi di
cui al comma 5-quater di rilevanza nazionale, può essere disposto l’utilizzo delle risorse del Fondo
nazionale di protezione civile».
In definitiva, osserva la Regione Liguria, l’intervento finanziario dello Stato viene alternativamente
condizionato alla insufficienza delle risorse regionali, pur dopo l’attivazione degli aumenti fiscali di
cui al comma 5-quater, ovvero al riconoscimento, da parte del Governo (se non del solo Ministro
dell’economia), della «rilevanza nazionale» dell’emergenza: rimangono dunque a carico della
Regione i costi derivanti dalla calamità che l’ha colpita, tranne quelli eccedenti il massimo sforzo
fiscale che la Regione stessa è autorizzata a compiere, ovvero «quelli che il Governo
discrezionalmente vorrà assumere».
Il sistema così previsto, prosegue la ricorrente, risulterebbe lesivo delle prerogative regionali e in
contrasto con i parametri costituzionali evocati.
1.2.— Prima di argomentare le singole censure, la difesa regionale esamina il sistema di protezione
civile come delineato nella legge n. 225 del 1992, istitutiva del Servizio nazionale della protezione
civile.
Tale sistema è fondato sulla previsione di cui all’art. 2, comma 1, della citata legge, che distingue
tre diversi livelli di eventi a seconda che richiedano interventi attuabili da singoli enti ed
amministrazioni competenti in via ordinaria (lettera a), o invece comportino l’intervento coordinato
di più enti o amministrazioni competenti in via ordinaria (lettera b), o, infine, debbano essere
fronteggiati con mezzi e poteri straordinari (lettera c).
La legge n. 225 del 1992 sin dall’origine attribuiva, all’art. 12, compiti significativi alle Regioni,
successivamente ridefiniti ed estesi con gli artt. da 107 a 109 del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali,
in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), e con il decreto-legge 7 settembre 2001,
n. 343 (Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle strutture preposte alle
attività di protezione civile e per migliorare le strutture logistiche nel settore della difesa civile),
convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 9 novembre 2001, n. 401.
Tuttavia, avuto riguardo agli eventi indicati nella lettera c) dell’art. 2, comma 1, della legge n. 225
del 1992, le funzioni fondamentali sono da sempre attribuite alla competenza statale, come risulta
anche dall’art. 107 del d.lgs. n. 112 del 1998, che elenca una serie di compiti di «rilievo nazionale»
in materia di protezione civile.
In particolare, osserva la ricorrente, per gli eventi che richiedono risorse e poteri straordinari, lo
Stato esercita le funzioni di riconoscimento, coordinamento, disciplina ed intervento, anche
attraverso i prefetti e le proprie strutture del Servizio nazionale della protezione civile (artt. 11 e 14
della legge n. 225 del 1992), in collaborazione con le organizzazioni non statali che pure
partecipano al medesimo Servizio, nonché con le Regioni e con gli enti locali (artt. 12, 13 e 15 della
legge n. 225 del 1992).
Sotto il profilo del finanziamento dell’attività in oggetto, prima che fossero introdotte le
disposizioni oggi impugnate non si dubitava che le spese straordinarie – comprese ovviamente
quelle relative agli interventi statali – facessero capo al Fondo nazionale della protezione civile,
previsto dall’art. 19 della stessa legge n. 225 del 1992.
La riforma attuata con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione) ha poi inserito la protezione civile tra le materie di potestà
legislativa concorrente, riservando allo Stato la sola determinazione dei principi fondamentali, con
la conseguenza che i poteri legislativi ed amministrativi, già attribuiti allo Stato, possono trovare
attuazione esclusivamente in forza della «chiamata in sussidiarietà», e che la gestione degli stessi
deve essere improntata al principio di leale collaborazione.
La ricorrente osserva come, peraltro, la citata riforma costituzionale non abbia prodotto modifiche
significative nella disciplina del Servizio nazionale della protezione civile: in particolare,
l’individuazione e la gestione degli eventi più gravi – classificati alla lettera c) dell’art. 2, comma 1,
della legge n. 225 del 1992 – sarebbero tutt’ora di competenza statale, come confermato dalla Corte
costituzionale (sono richiamate le sentenze n. 284 e n. 82 del 2006), la quale ha escluso che il
riconoscimento di poteri straordinari e derogatori della legislazione vigente possa avvenire in forza
di una legge regionale. è soltanto con la deliberazione dello stato di emergenza, da parte del
Consiglio dei ministri d’intesa con la Regione colpita, che vengono attivati ampi poteri di ordinanza
«in deroga ad ogni disposizione vigente» e «nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento
giuridico» in capo agli organi di governo o ai commissari da essi delegati (art. 5, commi 2, 3 e 4
della legge n. 225 del 1992).
1.3.— La ricorrente procede quindi all’esame dei profili di illegittimità costituzionale delle
disposizioni impugnate, a partire dalla violazione dell’art. 77, secondo comma, Cost., stante per un
verso l’estraneità delle stesse disposizioni al contenuto del d.l. n. 225 del 2010, e considerata, per
altro verso, la radicale assenza dei requisiti di necessità ed urgenza.
Le suddette norme sono state inserite dalla legge di conversione nell’art. 2, riguardante la materia
delle «proroghe onerose di termini», là dove l’art. 1 del relativo decreto-legge è dedicato alle
«proroghe non onerose», l’art. 3 alla copertura finanziaria e l’art. 4 all’entrata in vigore.
Non vi sarebbe dunque alcuna giustificazione all’introduzione di disposizioni recanti una nuova
disciplina delle fonti di finanziamento delle attività di protezione civile nel corpo del decreto-legge
citato, avendo la legge di conversione contenuto tipico e vincolato, consistente appunto nella
conversione in legge del provvedimento normativo predisposto dal Governo.
Sarebbero inoltre assenti ragioni di urgenza specifica, come confermato dalla mancata indicazione
delle stesse nel decreto, oltre che dal contenuto della direttiva del Presidente del Consiglio dei
ministri 14 marzo 2011 (Indirizzi per lo svolgimento delle attività propedeutiche alle deliberazioni
del Consiglio dei Ministri da adottare ai sensi dell’articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio
1992, n. 225 e per la predisposizione ed attuazione delle ordinanze di cui all’articolo 5, commi 2 e 3
della legge 24 febbraio 1992, n. 225, nonché in attuazione del decreto-legge 29 dicembre 2010, n.
225, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2011, n. 10). La predetta direttiva
presenta il contenuto tipico della circolare esplicativa che illustra, per il futuro, la disciplina
applicabile.
Peraltro, l’utilizzo improprio dello strumento della decretazione d’urgenza, in un ambito materiale
di potestà legislativa concorrente, avrebbe privato le Regioni della possibilità di far valere le proprie
ragioni.
La difesa regionale richiama in proposito la giurisprudenza costituzionale che ammette, nei giudizi
in via principale promossi da ricorsi delle Regioni, l’invocazione di parametri esterni al Titolo V
della Parte seconda della Costituzione, qualora la violazione di essi si traduca in una lesione delle
competenze costituzionali dell’ente ricorrente (sentenza n. 116 del 2006), e cita numerose pronunce
in cui sono state censurate leggi statali che comprimevano le prerogative regionali attraverso la
violazione di norme non comprese nel Titolo V della Parte seconda della Costituzione.
È inoltre richiamata la giurisprudenza costituzionale più recente in tema di illegittimità del decretolegge
per difetto dei presupposti di necessità e urgenza (sentenze n. 128 del 2008 e n. 171 del 2007).
1.4.— Le disposizioni impugnate risulterebbero in contrasto con l’art. 119, primo, quarto e quinto
comma, Cost., in quanto, pur mantenendo in capo allo Stato le competenze decisionali e gestionali
sopra illustrate, porrebbero il costo degli interventi a carico della Regione colpita, in tal modo
recidendo il nesso tra risorse e funzioni.
Come evidenziato in premessa, a parere della ricorrente, soltanto in apparenza il comma 5-quater
facoltizza il Presidente della Regione a deliberare gli aumenti fiscali, essendo in realtà tale aumento
un atto dovuto, «in assenza del quale non vi sarebbe alcuna risorsa finanziaria disponibile per
affrontare l’emergenza: la Regione infatti non disporrebbe delle risorse, e lo Stato non sarebbe
neppure abilitato ad utilizzare il fondo nazionale per la protezione civile, se non per emergenze di
“rilievo nazionale”». In tal senso si esprimerebbe il già richiamato documento di indirizzo elaborato
dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, nel quale si legge che gli aumenti fiscali costituiscono
«un vero e proprio onere e non piuttosto una facoltà lasciata alla libera iniziativa discrezionale della
Regione».
Per effetto della nuova disciplina, quindi, all’indomani della dichiarazione dello stato di emergenza
da parte del Governo, il Presidente della Regione interessata è tenuto a deliberare gli aumenti
fiscali, non potendo essere utilizzato (per le emergenze che non hanno «rilevanza nazionale») il
Fondo nazionale per la protezione civile se non ad integrazione dell’insufficiente gettito dei nuovi
tributi.
La circostanza che tale gettito sarebbe destinato anche a coprire le spese degli organi dello Stato
emerge dalla lettera delle disposizioni impugnate, in cui si fa riferimento alle «spese conseguenti
all’emergenza ovvero per la copertura degli oneri conseguenti alla stessa», nonché dalla bozza di
atto di indirizzo già citata.
La singolarità della nuova disciplina è ulteriormente accentuata dalla disposizione, inserita nell’art.
5, comma 2, della legge n. 225 del 1992 ad opera dell’art. 2, comma 2-quinquies, del d.l. n. 225 del
2010, a mente della quale «le ordinanze sono emanate di concerto, relativamente agli aspetti di
carattere finanziario, con il Ministro dell’economia e delle finanze», là dove il costo degli interventi
è a carico della Regione colpita.
Di qui la violazione dell’autonomia finanziaria regionale, garantita dell’art. 119 Cost.: la Regione
interessata è tenuta non soltanto ad introdurre aumenti fiscali ma anche ad utilizzare le proprie
entrate a favore di organismi statali per l’esercizio dei relativi compiti istituzionali. In particolare,
l’art. 119, quarto comma, Cost. stabilisce un collegamento tra risorse e funzioni in ambito regionale,
e dunque non consente di utilizzare le prime per il finanziamento di funzioni statali.
Sarebbe violato anche il quinto comma del medesimo parametro, che prevede l’intervento dello
Stato, con risorse aggiuntive, affinché le Regioni possano «provvedere a scopi diversi dal normale
esercizio delle loro funzioni», là dove la normativa impugnata impone alle Regioni colpite da eventi
calamitosi di destinare proprie risorse aggiuntive in favore di organi ed attività statali.
Ulteriore lesione dell’art. 119, quinto comma, Cost. si verificherebbe con riguardo al principio di
solidarietà (sancito anche dall’art. 2 Cost.), in quanto le spese derivanti dalla calamità non vengono
ripartite nell’ambito della comunità nazionale, ma addossate alla sola Regione colpita e, quindi, ad
una popolazione già indebolita.
1.5.— La Regione Liguria ritiene che le norme statali impugnate si pongano in contrasto anche con
l’art. 118, primo comma, con l’art. 3, primo comma, Cost., e con il principio di ragionevolezza.
Sotto il primo profilo, la difesa regionale osserva come l’art. 118, primo comma, Cost. consenta allo
Stato di attribuire a se stesso funzioni che richiedono l’esercizio unitario sull’intero territorio
nazionale, essendo peraltro implicito in detto parametro che in tal caso lo Stato debba anche
assumere i relativi oneri.
Quanto alla prospettata violazione del principio di uguaglianza, la stessa difesa evidenzia come, a
fronte dell’esercizio di competenze assunte dallo Stato per esigenze di unitarietà, la discriminazione
dei contribuenti su base territoriale sarebbe priva di giustificazione, risultando doppiamente iniqua
nei confronti di quanti siano stati direttamente colpiti dall’evento calamitoso.
Infine, il comma 5-quater, introdotto dall’impugnato art. 2, comma 2-quater, del d.l. n. 225 del
2010, sarebbe irragionevole anche in quanto istituisce misure incerte nel risultato, e comunque in
grado di produrre i propri effetti solo nel medio-lungo periodo, per fare fronte a costi che debbono
essere coperti mediante entrate immediatamente disponibili. Già in astratto, dunque, lo strumento
individuato dal legislatore statale parrebbe incongruo a realizzare il fine dichiarato.
La ricorrente rivendica, da ultimo, la propria legittimazione a denunciare norme che impongono
manovre tributarie alla Regione e incidono negativamente sulle condizioni dei propri cittadini.
1.6.— La Regione Liguria evidenzia, inoltre, come la disposizione contenuta nel comma 5-quater,
nella parte in cui “autorizza” il Presidente della Regione a deliberare gli aumenti di carattere fiscale,
attribuisca al predetto organo un potere che non gli spetta nel quadro del riparto di competenze tra
gli organi regionali. Sia il principio di legalità di cui all’art. 23 Cost., sia il riparto di competenze
regionali delineato dall’art. 121, secondo comma, Cost., impongono, ai fini della introduzione dei
tributi, l’intervento del Consiglio regionale; in ogni caso poi, ove pure non vi fossero i vincoli
costituzionali indicati, spetterebbe all’autonomia statutaria di ciascuna Regione l’attribuzione di tale
competenza (è richiamata la sentenza n. 407 del 1989).
Pertanto, la norma statale si porrebbe in contrasto con l’art. 121, secondo comma, Cost., che
assegna al Consiglio regionale l’esercizio delle potestà legislative attribuite alle Regioni, nonché
con l’art. 123, primo comma, Cost. che garantisce l’autonomia statutaria.
1.7.— In via subordinata, la Regione Liguria prospetta l’illegittimità costituzionale del «comma 5-
quinquies» dell’art. 5 della legge n. 225 del 1992, nella parte in cui non prevede la partecipazione
delle Regioni alla valutazione della «rilevanza nazionale» dell’evento, in violazione del principio di
leale collaborazione.
Posto, infatti, che il meccanismo delineato dai commi 5-quater e 5-quinquies consente di evitare la
“maggior contribuzione fiscale” della popolazione della Regione colpita solo nel caso venga
riconosciuto il rilievo nazionale dell’emergenza, esiste un evidente interesse della stessa Regione e
di tutte le altre a concorrere sia all’elaborazione dei criteri per la corrispondente qualificazione degli
eventi, sia all’assunzione delle decisioni al riguardo. Del resto, lo schema della chiamata in
sussidiarietà, che consente allo Stato di assumere le funzioni amministrative in detta materia,
imporrebbe di per sé il coinvolgimento delle Regioni nella procedura decisionale circa la rilevanza
nazionale dell’evento.
Diversamente, la normativa impugnata non contiene alcun riferimento a detto coinvolgimento,
risultando costituzionalmente illegittima nella parte in cui non prevede la partecipazione a tale
decisione né della Conferenza Stato-Regioni, né della Regione colpita dall’evento, sulla quale
incomberebbe la maggiorazione fiscale nel caso che non venga riconosciuta la rilevanza nazionale
dell’evento.
2.— Con ricorso notificato il 26 aprile 2011 e depositato il successivo 5 maggio (reg. ric. n. 39 del
2011), la Regione Basilicata ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma
2-quater, del d.l. n. 225 del 2010, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della
legge n. 10 del 2011, nella parte in cui introduce i commi 5-quater e 5-quinquies nell’art. 5 della
legge n. 225 del 1992, per violazione degli artt. 1, 3, 118 e 119 Cost.
2.1.— Dopo aver richiamato il contenuto dei commi 5-quater e 5-quinquies, la ricorrente esamina il
sistema di protezione civile delineatosi nel corso degli anni, sulla base della ormai acquisita
consapevolezza che l’Italia è un paese ad elevato rischio di catastrofi naturali.
La normativa contenuta nella legge n. 225 del 1992 attribuisce al Presidente del Consiglio dei
ministri o, su delega, al Ministro dell’interno, la responsabilità del coordinamento delle attività delle
amministrazioni statali, delle Regioni, delle Province, dei Comuni, degli enti pubblici nazionali,
nonché di ogni altra organizzazione pubblica e privata presente sul territorio. Le attività di
protezione civile, individuate all’art. 5 della legge citata, possono essere idealmente distinte in «due
grandi blocchi», il primo dei quali riguarda la previsione e prevenzione dei fenomeni calamitosi
(fase di pre-emergenza), mentre l’altro comprende tutte le attività che debbono essere svolte in
occasione di eventi catastrofici. Quanto poi alla fase della ricostruzione, essa non è attribuita
specificamente ad un soggetto istituzionale, e finora è stata disciplinata con norme ad hoc.
La difesa regionale prosegue evidenziando come al Consiglio dei ministri spetti l’approvazione
degli indirizzi generali per la predisposizione dei programmi nazionali di previsione e prevenzione
dei vari tipi di rischio, nonché dei programmi di soccorso e dei piani nazionali di emergenza. La
redazione di questi ultimi è affidata al Dipartimento della protezione civile, che dipende
direttamente dalla Presidenza del Consiglio, con l’ausilio, in qualità di organo consultivo, della
Commissione nazionale per la previsione e prevenzione dei grandi rischi. Le Regioni e gli Enti
locali sono coinvolti in questo processo di pianificazione.
La disciplina dell’intervento delle istituzioni nazionali in occasione di eventi calamitosi è contenuta
nell’art. 2 della legge n. 225 del 1992.
Nel caso in cui l’evento coinvolga il solo territorio comunale e possa essere affrontato con i mezzi
di cui il Comune dispone, il sindaco assume la direzione ed il coordinamento dei soccorsi; qualora
invece sia interessato un territorio più ampio tale funzione è esercitata dal prefetto. Quando infine
l’evento coinvolga il territorio di una o più Province, ovvero presenti intensità tale da richiedere di
essere fronteggiato con mezzi e poteri straordinari (art. 2, comma 1, lettera c, della legge n. 225 del
1992), viene proclamato lo stato di emergenza ed è convocato il Comitato operativo della
protezione civile per garantire la direzione unitaria e il coordinamento delle attività a livello
nazionale.
Il finanziamento degli interventi di protezione civile avviene facendo ricorso principalmente al
Fondo nazionale per la protezione civile, istituito con l’art. 2 del decreto-legge 10 luglio 1982, n.
428 (Misure urgenti per la protezione civile), convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 12
agosto 1982, n. 547.
Su questo sistema, osserva la Regione Basilicata, si innestano le disposizioni oggetto di
impugnazione, con le quali viene disposta la compartecipazione delle Regioni e delle popolazioni
interessate dall’evento calamitoso alla «copertura dei danni» conseguenti alla dichiarazione dello
stato di emergenza.
2.2.— La Regione Basilicata illustra le ragioni dell’impugnativa, osservando in primo luogo come,
in base ai commi 5-quater e 5-quinquies dell’art. 5 della legge n. 225 del 1992, il ricorso alle risorse
del Fondo nazionale di protezione civile sia possibile in due distinte ipotesi: nel caso di
insufficienza dei mezzi propri della Regione interessata, dopo l’utilizzo degli incrementi tributari
disposti dalla Regione stessa, ovvero nei casi di eventi di «rilevanza nazionale».
Ciò posto, secondo la ricorrente non sarebbero in alcun modo precisati i criteri in base ai quali un
evento calamitoso possa essere qualificato come di «rilevanza nazionale», non potendo soccorrere il
riferimento all’estensione territoriale del fenomeno, già trascurato dall’art. 2, comma 1, lettera c),
della legge n. 225 del 1992, che fa invece riferimento ai mezzi e poteri idonei a fronteggiare
l’evento.
Si tratta, dunque, di valutazione rimessa all’apprezzamento politico circa l’importanza dell’evento;
valutazione, che dovrà essere compiuta, con ogni probabilità, dal Consiglio dei ministri in sede di
deliberazione dello stato di emergenza, tenendo conto della durata, dell’estensione, della qualità e
della natura dell’evento (elementi cui fa riferimento esplicito l’art. 5, comma 1, della legge n. 225
del 1992).
Questa dunque parrebbe l’interpretazione più aderente alla lettera delle disposizioni impugnate,
conforme alla ratio della novella legislativa; diversamente, ove si ritenesse l’intervento statale
condizionato rigidamente dal completo utilizzo, da parte della Regione interessata, degli incrementi
tributari, si finirebbe per negare la «rilevanza nazionale» dell’evento e l’intervento statale
assumerebbe funzione suppletiva delle finanze regionali, senza tenere conto della natura e della
qualità degli eventi straordinari.
Peraltro, secondo la difesa regionale, l’opzione interpretativa prescelta produce una evidente
discriminazione tra le Regioni e le rispettive popolazioni, non potendo determinarsi «eventi
oggettivamente di rilevanza nazionale» meritevoli della solidarietà dell’intera nazione: vi saranno
eventi che riceveranno tale qualificazione ed eventi che non la riceveranno, con le conseguenze
sopra indicate.
Sarebbero dunque violati gli artt. 1 e 3 Cost.
La difesa regionale ritiene che le norme in esame si pongano in contrasto anche con gli artt. 118 e
119 Cost.: per un verso, infatti, nel prevedere l’esercizio unitario della funzione di protezione civile,
non sarebbero rispettati i principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, e, per altro
verso, sarebbe lesa l’autonomia finanziaria regionale, risultando imposto l’aumento del gettito
tributario per poter avanzare la richiesta di accesso al Fondo nazionale.
3.— Con ricorso notificato il 27 aprile 2011 e depositato il successivo 6 maggio (reg. ric. n. 40 del
2011), la Regione Puglia ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 2-
quater, del d.l. n. 225 del 2010, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della
legge n. 10 del 2011, nella parte in cui introduce i commi 5-quater e 5-quinquies, primo periodo,
nell’art. 5 della legge n. 225 del 1992, per violazione degli artt. 2, 3, 117, terzo comma, 118, primo
comma, e 119 Cost., e del principio di leale collaborazione.
3.1.— La difesa regionale evidenzia, in premessa, come l’effetto immediato delle disposizioni
censurate sia quello di far gravare sul bilancio regionale il finanziamento di tutte le funzioni di
protezione civile connesse alla gestione delle situazioni di emergenza che seguono ad eventi
straordinari, qualunque sia l’ente competente ad esercitare tali funzioni. In particolare, sulla
Regione interessata dall’evento viene posto l’onere economico sia delle funzioni di competenza
regionale, sia di quelle spettanti agli altri enti coinvolti, comprese le funzioni esercitate da organi
statali o facenti capo a servizi dello Stato.
Di qui la limitazione dell’autonomia costituzionale delle Regioni.
La ricorrente ricostruisce quindi il complesso sistema di protezione civile nel quale le predette
disposizioni si inseriscono, come disciplinato dalla legge n. 225 del 1992, dagli artt. 107-109 del
d.lgs. n. 112 del 1998, nonché dal d.l. n. 343 del 2001, convertito in legge, con modificazioni,
dall’art. 1 della legge n. 401 del 2001.
È richiamato l’art. 2, comma 1, delle legge n. 225 del 1992, che distingue, ai fini dell’attività di
protezione civile, tre tipologie di eventi, nonché l’art. 5 della medesima legge, il quale disciplina il
procedimento che si instaura a partire dal verificarsi di uno degli eventi per i quali è necessario il
ricorso a mezzi e poteri straordinari. In detto procedimento sono coinvolti gli organi statali, come
confermato anche dall’art. 107 del d.lgs. n. 112 del 1998, secondo cui allo Stato spetta la
«predisposizione, d’intesa con le Regioni e gli enti locali interessati, dei piani di emergenza in caso
di eventi calamitosi di cui all’art. 2, comma 1, lettera c), della legge 24 febbraio 1992, n. 225 e la
loro attuazione».
La difesa regionale indica le ulteriori norme che regolano il ruolo degli apparati dello Stato nella
materia de qua, a partire dall’art. 11 della legge n. 225 del 1992, che individua le strutture di livello
nazionale alle quali è necessario affidarsi per gli interventi operativi, per passare all’art. 5 del d.l. n.
343 del 2001, il quale indica le strutture di cui si avvale direttamente il Presidente del Consiglio dei
ministri nello svolgimento dei compiti attribuiti all’Amministrazione centrale.
In particolare, al Dipartimento per la protezione civile, anch’esso posto alle dirette dipendenze della
Presidenza del Consiglio, sono attribuite le principali funzioni operative, nonché tutti i compiti
precedentemente attribuiti all’Agenzia di protezione civile dall’art. 81 del decreto legislativo 30
luglio 1999, n. 300 (Riforma dell’organizzazione del Governo, a norma dell’articolo 11 della legge
15 marzo 1997, n. 59), tra i quali figurano quelli riguardanti le attività connesse con gli eventi
calamitosi di cui all’art. 2, comma 1, lettera c), della legge n. 225 del 1992.
Ciò posto in linea generale, la ricorrente evidenzia come in questa sede risultino rilevanti proprio le
competenze concernenti la gestione degli eventi straordinari, indicati nella norma da ultimo
richiamata, rispetto ai quali il sistema attribuisce al Presidente del Consiglio dei ministri e al
Governo un ruolo centrale, di competenza generale e residuale, mentre gli enti territoriali sub-statali
svolgono funzioni ancillari.
3.2.— La Regione Puglia espone quindi le ragioni di censura poste alla base del ricorso, previo
esame delle norme oggetto.
Secondo la ricorrente, il combinato disposto dei commi 5-quater e 5-quinquies, primo periodo,
impone alla Regione colpita dall’evento calamitoso, e per essa al suo Presidente, di esercitare la
potestà tributaria riconosciutale dalla legislazione vigente – fino ai limiti massimi consentiti da
questa o fino all’ulteriore aumento straordinario dell’imposta sulla benzina per autotrazione – e di
destinare il relativo gettito al finanziamento degli interventi necessari a fronteggiare l’emergenza.
Solo a seguito dell’adozione di tali misure e della certificata insufficienza a coprire i costi degli
interventi, la Regione colpita può avanzare richiesta di accesso al Fondo nazionale di protezione
civile, con esito peraltro rimesso alla decisione, politica e unilaterale, del Governo. In via di
eccezione, le stesse norme connettono l’utilizzo del Fondo nazionale alla qualificazione dell’evento
come «di rilevanza nazionale», e dunque ad una valutazione che si configura anch’essa come scelta
politica del Governo.
Anche il dibattito parlamentare che ha preceduto l’approvazione della legge di conversione n. 10
del 2011 confermerebbe, secondo la difesa regionale, questa interpretazione delle norme in esame.
In tal senso si esprimerebbe pure la direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri 14 marzo
2011.
3.3.— Le censure, diffusamente argomentate dalla stessa difesa, sono riferite anzitutto all’art. 119
Cost., ed in particolare al principio della corrispondenza tra le risorse finanziarie ordinariamente
disponibili da parte degli enti territoriali e l’esercizio delle funzioni attribuite alla titolarità di
ciascuno di essi, sul presupposto che le disposizioni contenute nei commi 5-quater e 5-quinquies
impongano alle Regioni di finanziare funzioni amministrative di esclusiva pertinenza statale.
La ricorrente richiama in particolare il quarto comma dell’art. 119 Cost., il quale stabilisce che «le
risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti [tributi ed entrate propri, compartecipazioni
al gettito di tributi erariali e quote di spettanza del fondo perequativo] consentono ai Comuni, alle
Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche
loro attribuite». Il quinto comma del medesimo art. 119, che costituisce norma di chiusura, prevede
– in deroga al principio della corrispondenza tra funzioni esercitate ed entrate ordinarie – che lo
Stato destini risorse aggiuntive a singoli enti territoriali per garantire la realizzazione di alcuni
valori fondamentali della Repubblica, nonché per provvedere a tutti gli scopi che fuoriescano dal
«normale esercizio» delle funzioni ordinariamente spettanti agli stessi enti territoriali.
L’evocato principio di corrispondenza sarebbe qui rilevante sotto un duplice profilo: per un verso,
esso non ammette che le funzioni di un ente territoriale possano essere finanziate mediante ricorso
ad entrate diverse da quelle che, in via ordinaria, competono al suo bilancio; per altro verso, lo
stesso principio presuppone che le risorse (ordinarie) degli enti territoriali siano destinate al
finanziamento delle funzioni da essi svolte, e non al finanziamento di funzioni svolte da altri
soggetti.
3.3.1.— Secondo la ricorrente, l’art. 119, quinto comma, Cost. sarebbe violato anche in relazione ai
principi di uguaglianza e ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost., e ai principi di solidarietà politica,
economica e sociale di cui all’art. 2 Cost.
Lo Stato, infatti, ha il compito di destinare agli enti territoriali risorse aggiuntive rispetto a quelle
indicate nei commi secondo e terzo del medesimo art. 119 Cost., e di effettuare interventi speciali in
favore di alcuni di essi, con le precise finalità, indicate dal quinto comma dell’art. 119 Cost., di
promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, di rimuovere gli squilibri
economici e sociali, di rafforzare la garanzia dell’effettivo esercizio dei diritti della persona, di
intervenire ove ricorra la necessità di provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle funzioni
affidate alla competenza degli enti autonomi territoriali.
Il quinto comma dell’art. 119, Cost. delinea, quindi, una peculiare funzione “sussidiaria” dello
Stato, a garanzia di alcuni valori fondanti della comunità nazionale. Tale funzione verrebbe in
rilievo in occasione del verificarsi degli eventi indicati nell’art. 2, comma 1, lettera c), della legge n.
225 del 1992; in casi siffatti, le amministrazioni locali si trovano a dover fronteggiare situazioni che
pregiudicano i valori contemplati nel parametro evocato, in quanto fuoriescono dal normale
esercizio delle funzioni delle autonomie territoriali.
Pertanto, le disposizioni sottoposte a scrutinio avrebbero l’effetto di determinare la «sostanziale
abdicazione» da parte dello Stato ai propri compiti espressamente contemplati nell’art. 119, quinto
comma, Cost.
Il contrasto con i principi di uguaglianza e di ragionevolezza discenderebbe dall’avere posto l’onere
degli interventi finalizzati a fronteggiare l’evento calamitoso a carico delle collettività colpite
dall’evento stesso, a dispetto della responsabilità dello Stato per la rimozione degli squilibri
economici e sociali, e per la garanzia dell’effettivo esercizio dei diritti della persona.
In proposito, la ricorrente richiama il dibattito parlamentare svoltosi in sede di conversione del
decreto-legge impugnato, nel corso del quale è stato segnalato il possibile profilo di illegittimità
costituzionale di disposizioni che configurano un trattamento deteriore per le popolazioni colpite da
eventi catastrofici. Di qui discenderebbe l’irragionevolezza della scelta legislativa di imporre un
aumento dei tributi proprio alle popolazioni colpite dalla calamità naturale. Per un verso, infatti, alla
base della imposizione non vi sarebbe alcuna manifestazione di capacità contributiva, dovendosi al
contrario ritenere probabile una riduzione di tale capacità in capo ai cittadini dei territori colpiti; per
altro verso, le disposizioni in esame risulterebbero in contraddizione con quanto previsto dal comma
5-ter del medesimo art. 5 della legge n. 225 del 1992, che prevede agevolazioni fiscali a favore dei
soggetti colpiti da eventi calamitosi.
Sarebbe evidente, a parere della Regione Puglia, anche la violazione del principio di solidarietà
sancito dall’art. 2 Cost., da declinarsi come dovere di solidarietà, secondo l’accezione utilizzata
nell’art. 119, quinto comma, Cost.
3.3.2.— La ricorrente reputa violato, inoltre, l’art. 119, primo comma, Cost. e il principio, ivi
consacrato, dell’autonomia di entrata e di spesa delle Regioni. Questo principio sarebbe
compromesso da disposizioni statali che impongono di finanziare, a carico del bilancio regionale,
l’esercizio di funzioni esercitate dallo Stato, e che prescrivono aumenti dei tributi nella misura
massima consentita dalla legislazione nazionale vigente, così azzerando ogni margine di scelta delle
Regioni.
Se è vero, poi, che le Regioni possono, in luogo di deliberare aumenti, ridurre o eliminare spese in
precedenza stabilite, nondimeno anche tale soluzione alternativa realizzerebbe una compressione
dell’autonomia regionale.
La ricorrente, richiamando la sentenza n. 320 del 2004 della Corte costituzionale, evidenzia come la
“costrizione” a ridurre le politiche di spesa, per il tramite della minaccia costituita dalla possibile
compressione dell’autonomia di entrata, incida sull’esercizio delle competenze attribuite alle
Regioni in numerosi ambiti materiali.
La violazione dei principi di autonomia finanziaria delle Regioni e di corrispondenza tra le entrate
ordinarie di queste ultime e le funzioni esercitate sarebbe apprezzabile anche da un ulteriore punto
di vista. Se, infatti, le risorse di cui ai commi secondo e terzo dell’art. 119 Cost., devono consentire
agli enti di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite, salva la possibilità per lo
Stato di destinare risorse aggiuntive e di effettuare interventi speciali (sono richiamate le sentenze n.
37 del 2004 e n. 370 del 2003), la Regione colpita dall’evento è costretta a ridurre lo stanziamento
di bilancio volto a finanziare proprie funzioni amministrative, per evitare la compressione della
propria autonomia di entrata. Risulta in tal modo vulnerato il principio di corrispondenza tra risorse
ordinarie e finanziamento delle funzioni regionali.
La ricorrente precisa di essere consapevole dell’orientamento ormai consolidato della Corte
costituzionale, secondo cui il sistema configurato dall’art. 119 Cost. non è in grado di dispiegare
pienamente i suoi effetti fino a quando non sarà operante la legge statale ivi prevista per il
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Nondimeno, la stessa Corte ha più
volte chiarito come ciò non escluda che, prima della compiuta attuazione, l’art. 119 sia in grado di
imporre alcuni precetti, di immediata applicabilità. In particolare, oltre al richiamato “principio di
corrispondenza” tra entrate e funzioni, il parametro citato evidentemente impedisce che si proceda
in senso inverso a quanto in esso prescritto, nel senso che sarebbe comunque vietato configurare un
sistema finanziario che contraddica i principi indicati (sono richiamate le sentenze n. 423, n. 320, n.
241 e n. 37 del 2004), come invece disposto dalle previsioni oggetto della presente impugnazione.
3.3.3.— La difesa regionale prospetta un ulteriore profilo di illegittimità costituzionale dei commi
5-quater e 5-quinquies dell’art. 5 della legge n. 225 del 1992, ancora per violazione dell’art. 119
Cost., avuto riguardo all’imposizione di vincoli di destinazione a risparmi di spesa e ad entrate
regionali.
Al riguardo, è richiamata la giurisprudenza costituzionale secondo cui dal parametro costituzionale
indicato si deduce il divieto di istituire fondi a destinazione vincolata in ambiti materiali attribuiti
alla competenza residuale o concorrente delle Regioni.
Pur non ricorrendo, nella specie, l’istituzione di un fondo siffatto, il principio invocato avrebbe una
portata più generale, tale da ricomprendere anche il vincolo posto dalle norme sottoposte a
scrutinio, il quale grava, alternativamente, sulle somme derivanti dall’aumento del prelievo
tributario, ove disposto dal Presidente della Regione colpita dall’evento calamitoso, ovvero sulle
somme derivanti dai risparmi di spesa deliberati dalla medesima Regione per evitare di aumentare il
prelievo tributario.
Il divieto di porre vincoli di destinazione sulle somme che lo Stato trasferisce alle Regioni dovrebbe
valere a fortiori in riferimento alle risorse che le Regioni reperiscono autonomamente, quali sono
quelle derivanti da aumenti del prelievo tributario e quelle conseguenti a riduzione delle spese.
La ricorrente segnala l’assenza di precedenti giurisprudenziali sul tema, a suo dire riconducibile al
fatto che fino ad oggi la legislazione statale non ha mai esercitato una così radicale compressione
dell’autonomia finanziaria regionale.
3.3.4.— Secondo la Regione Puglia, le disposizioni in esame si porrebbero in contrasto anche con
gli artt. 117, terzo comma, e 119, secondo comma, Cost., in relazione alla competenza concorrente
in materia di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.
Quest’ultimo sarebbe, infatti, l’ambito materiale direttamente interessato dai commi 5-quater e 5-
quinquies dell’art. 5 della legge n. 225 del 1992, i quali dettano regole di “coordinamento” degli
oneri finanziari connessi alla gestione dello stato di emergenza derivante da calamità naturali o
eventi catastrofici, ponendone il relativo peso sui bilanci regionali, con conseguente limitazione
della potestà di spesa delle Regioni, e rendendo solo eventuale il ricorso al Fondo nazionale di
protezione civile.
Trattandosi di ambito materiale attribuito alla competenza concorrente, occorre discernere tra
principi fondamentali e norme di dettaglio, utilizzando criteri che tengano conto della peculiarità
della materia.
In tema di coordinamento della finanza pubblica, la Corte costituzionale ha più volte affermato che
le norme statali che impongono vincoli alle spese sono espressive di principi fondamentali soltanto
se tali vincoli sono finalizzati a raggiungere l’obiettivo del riequilibrio della finanza pubblica (tra le
più recenti, sentenze n. 326 e n. 52 del 2010). Nel caso di specie, la ricorrente ritiene che debba
essere esclusa la natura di principi fondamentali della materia per le disposizioni contenute nei
commi 5-quater e 5-quinquies, primo periodo, in quanto non finalizzate al perseguimento
dell’obiettivo del riequilibrio della finanza pubblica.
3.3.5.— In via subordinata rispetto alle censure finora esaminate, la Regione Puglia prospetta
l’illegittimità costituzionale – per violazione dell’art. 119, quinto comma, Cost., anche in relazione
agli artt. 2 e 3 Cost. –del comma 5-quinquies, primo periodo, dell’art. 5 della legge n. 225 del 1992,
nella parte in cui, pur in presenza delle due condizioni in esso contemplate (insufficienza delle
ricorse reperite ai sensi del precedente comma 5-quater e qualificazione dell’emergenza come «di
rilevanza nazionale»), subordina l’accesso al Fondo nazionale di protezione civile ad una
valutazione “politica” del Governo.
La previsione indicata, oltre a risultare irragionevole, contrasterebbe con il dovere solidaristico che
impone allo Stato di assicurare le «risorse aggiuntive» e gli «interventi necessari» a garantire quei
valori imprescindibili dell’ordinamento, indicati nei parametri evocati, tutte le volte in cui tali valori
non possano essere assicurati dal «normale esercizio delle funzioni» spettanti alle autonomie
territoriali.
Infatti, una volta che la Regione colpita dall’emergenza abbia dimostrato di aver adottato le misure
previste dal comma 5-quater, o di essere impossibilitata ad adottarle, o, comunque, di non avere
risorse sufficienti per fronteggiare l’emergenza, l’accesso al Fondo nazionale dovrebbe essere
“automatico”.
3.3.6.— In via ulteriormente subordinata, anche rispetto alla censura che precede, la Regione Puglia
ritiene che il comma 5-quinquies, introdotto nell’art. 5 della legge n. 225 del 1992, contrasti con gli
artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., nonché con il principio di leale collaborazione.
La ricorrente, dopo aver ribadito l’incidenza della norma impugnata sull’ambito materiale del
coordinamento della finanza pubblica, osserva come la giurisprudenza costituzionale abbia ritenuto
legittima l’avocazione, da parte dello Stato, di funzioni amministrative in materie non appartenenti
alla sua legislazione esclusiva, a condizione che ricorrano esigenze di unitarietà della disciplina e
che le Regioni siano coinvolte nell’esercizio della funzione, secondo il modulo procedimentale
dell’«intesa».
La difesa regionale sottolinea altresì che, nella specie, pur essendo innegabile che ricorrano
esigenze unitarie, non è prevista alcuna forma di coinvolgimento della Regione interessata, con
palese violazione del principio di leale collaborazione.
3.3.7.— Ancora in via subordinata, la ricorrente ritiene che la disposizione contenuta nel comma 5-
quinquies, primo periodo, dell’art. 5 della legge n. 225 del 1992 – nella parte in cui prevede che sia
il Governo a qualificare l’evento calamitoso come evento di «rilevanza nazionale», al di fuori di
qualsiasi sede concertativa – si ponga in contrasto con gli artt. 117, terzo comma, e 118, primo
comma, Cost., nonché con il principio di leale collaborazione.
Gli argomenti a sostegno della censura sono analoghi a quelli sintetizzati nel paragrafo precedente,
al quale pertanto si rinvia.
Allo stesso modo di quanto accade per l’accesso al Fondo nazionale di protezione civile, la
disposizione oggetto di censura prevede la valutazione unilaterale del Governo, trascurando
completamente l’esigenza di garantire la parità tra i soggetti istituzionali coinvolti e la leale
collaborazione tra gli stessi.
4.— Con ricorso notificato il 27 aprile 2011 e depositato il successivo 6 maggio (reg. ric. n. 41 del
2011), la Regione Marche ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 2-
quater, del d.l. n. 225 del 2010, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della
legge n. 10 del 2011, nella parte in cui introduce i commi 5-quater e 5-quinquies, primo periodo,
nell’art. 5 della legge n. 225 del 1992, per violazione degli artt. 117, terzo comma, 118, primo
comma, e 119 Cost., e del principio di leale collaborazione.
4.1.— Gli argomenti svolti dalla ricorrente sono sostanzialmente analoghi a quelli sintetizzati nel
paragrafo 3 in riferimento al ricorso della Regione Puglia. Si può pertanto fare rinvio alla richiamata
sintesi.
4.1.1.— Il ricorso qui in esame si differenzia da quello richiamato, solo in quanto contiene
l’esposizione dei fatti che hanno specificamente interessato il territorio della Regione Marche a
seguito degli eventi calamitosi verificatisi nel periodo dal 1° al 6 marzo 2011.
In particolare, la ricorrente richiama il contenuto della risoluzione n. 40 approvata dal Consiglio
regionale, nella seduta del 5 aprile 2011, con la quale è stata impegnata la Giunta regionale a
promuovere ricorso avverso l’art. 2, comma 2-quater, del d.l. n. 225 del 2010 davanti alla Corte
costituzionale, nonché ad impugnare la direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 14
marzo 2011 davanti al competente giudice amministrativo.
Nella citata risoluzione si dà atto che il territorio regionale è stato colpito da «fenomeni
temporaleschi diffusi di eccezionale intensità che hanno provocato ingenti danni alle infrastrutture,
agli edifici pubblici e privati, nonché una grave compromissione delle attività produttive nelle zone
interessate», con danni calcolati, a seguito di una prima ricognizione, in circa 462 milioni di euro,
esclusi quelli all’agricoltura.
La risoluzione precisa inoltre che, in data 10 marzo 2011, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
dichiarato lo stato di emergenza, in relazione ai suddetti eventi, fino al 31 marzo 2012. A questo
punto la Regione Marche ha chiesto al Governo di disporre l’utilizzo del Fondo nazionale di
protezione civile, considerata la rilevanza nazionale degli eventi calamitosi, ma, con nota del 31
marzo 2011, la Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento della protezione civile, previo
richiamo alla direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri 14 marzo 2011, ha ribadito la
necessità che la Regione certifichi: a) se sono state individuate disponibilità all’interno del proprio
bilancio per fronteggiare l’emergenza in questione; b) se sono state aumentate fino al massimo le
aliquote fiscali di competenza, e, in particolare, l’aliquota dell’accisa regionale sulla benzina.
La stessa risoluzione conclude evidenziando che l’interpretazione dell’art. 2, comma 2-quater, del
d.l. n. 225 del 2010, fornita dalla direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri 14 marzo 2011,
«condiziona rigidamente l’intervento statale al completo utilizzo da parte delle Regioni interessate
della potestà tributaria lorda riconosciuta, negando in tal modo la rilevanza nazionale dell’evento e
riducendo la giustificazione dell’intervento nazionale ad una pura funzione suppletiva nell’ipotesi di
insufficienza dei mezzi regionali, indipendentemente dalla natura e dalla qualità degli eventi
straordinari».
5.— Con ricorso notificato il 27 aprile 2011 e depositato il successivo 6 maggio (reg. ric. n. 42 del
2011), la Regione Abruzzo ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 2-
quater, del d.l. n. 225 del 2010, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della
legge n. 10 del 2011, nella parte in cui introduce i commi 5-quater e 5-quinquies, primo periodo,
nell’art. 5 della legge n. 225 del 1992, per violazione degli artt. 2, 3, 117, terzo comma, 118, primo
comma, e 119 Cost., e del principio di leale collaborazione.
5.1.— Gli argomenti svolti dalla ricorrente sono in tutto identici a quelli sintetizzati nel paragrafo 3
in riferimento al ricorso della Regione Puglia, e pertanto si può fare rinvio alla predetta sintesi.
6.— Con ricorso notificato il 27 aprile 2011 e depositato il successivo 6 maggio (reg. ric. n. 43 del
2011), la Regione Toscana ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 2-
quater, del d.l. n. 225 del 2010, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della
legge n. 10 del 2011, nella parte in cui introduce i commi 5-quater e 5-quinquies, primo periodo,
nell’art. 5 della legge n. 225 del 1992, per violazione degli artt. 117, terzo comma, 118, primo
comma, e 119 Cost., e del principio di leale collaborazione.
6.1.— Gli argomenti svolti dalla ricorrente sono in tutto identici a quelli sintetizzati nel paragrafo 3
in riferimento al ricorso della Regione Puglia, e pertanto si può fare rinvio alla predetta sintesi.
7.— Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello
Stato, si è costituito in ciascuno dei giudizi chiedendo che le questioni prospettate siano dichiarate
infondate.
La difesa statale svolge argomentazioni analoghe in tutti gli atti di costituzione, i quali, pertanto,
possono essere esaminati congiuntamente.
7.1.— Dopo avere riepilogato le censure proposte nei confronti della normativa introdotta dall’art.
2, comma 2-quater, del d.l. n. 225 del 2010, l’Avvocatura generale dello Stato evidenzia, in primo
luogo, l’erroneo presupposto da cui muoverebbero le impugnative regionali, secondo cui la
funzione di protezione civile concernente gli eventi previsti dall’art. 2, comma 1, lettera c), della
legge n. 225 del 1992 apparterrebbe alla competenza esclusiva dello Stato.
In realtà, la protezione civile è materia di legislazione concorrente, nella quale spetta allo Stato la
determinazione dei principi fondamentali; la relativa funzione amministrativa sarebbe anch’essa
ripartita tra i due livelli, regionale e statale, con la conseguenza che è prevista l’intesa con le
Regioni interessate riguardo ad ogni aspetto di determinazione e di gestione dello stato di
emergenza. L’esercizio delle funzioni mantenute dallo Stato, attraverso il Servizio nazionale di
protezione civile, ha poi natura sostitutiva e di sostegno dei governi territoriali, per i casi in cui
questi non siano in grado di fare fronte autonomamente all’emergenza.
La difesa statale osserva inoltre che gli eventi indicati nell’art. 2, comma 1, lettera c), della legge n.
225 del 1992, in riferimento ai quali l’art. 5 della medesima legge prevede la dichiarazione dello
stato di emergenza, non necessariamente coincidono con le emergenze nazionali, la cui portata
comporta la “socializzazione” dei relativi oneri finanziari. Dovrebbe dunque distinguersi tra gli
eventi emergenziali di ambito locale e quelli che presentano rilevanza nazionale.
Le disposizioni censurate, poi, sarebbero in linea con i principi e criteri direttivi della legge 5
maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo
119 della Costituzione), finalizzati ad assicurare autonomia di entrata e di spesa agli enti territoriali,
«in maniera da sostituire gradualmente, per tutti i livelli di governo, il criterio della spesa storica e
da garantire la loro massima responsabilizzazione» (art. 1, comma 1). L’art. 2, comma 2, della citata
legge di delega indica, infatti, tra i principi e criteri direttivi, quello dell’autonomia di entrata e di
spesa e della maggiore responsabilizzazione amministrativa, finanziaria e contabile di tutti i livelli
di governo (lettera a); l’attribuzione di risorse autonome in relazione alle rispettive competenze e
secondo il criterio di territorialità (lettera e); la «riduzione della imposizione fiscale statale in misura
corrispondente alla più ampia autonomia di entrata delle regioni ed enti locali […] e corrispondente
riduzione delle risorse statali umane e strumentali»; l’«eliminazione dal bilancio dello Stato delle
previsioni di spesa relative al finanziamento delle funzioni attribuite a regioni, province, comuni e
città metropolitane» (lettera ee).
In siffatto contesto normativo, prosegue la difesa statale, le disposizioni censurate coerentemente
prevedono che l’evento emergenziale di ambito locale non possa determinare l’intervento
finanziario dello Stato prima che la Regione interessata abbia operato nella direzione
dell’assunzione della relativa responsabilità finanziaria. L’intervento dello Stato, in ossequio al
principio di sussidiarietà, segue necessariamente quello dell’ente territoriale, ove questo si trovi
nella oggettiva impossibilità di continuare a fare fronte all’emergenza locale con le proprie risorse.
La “generale socializzazione” degli oneri finanziari connessi ad eventi emergenziali locali,
affermatasi nell’assenza di principi relativi ai profili finanziari e di copertura, avrebbe determinato
una progressiva “deresponsabilizzazione” dei diversi livelli di governo – con particolare riguardo
alla valutazione della durata dell’emergenza – e la conseguente crescita esponenziale dei flussi di
spesa pubblica, ben percepibile nell’attuale congiuntura finanziaria negativa.
7.2.— Su queste premesse di ordine generale, la difesa dello Stato procede all’esame delle censure
formulate nei ricorsi regionali.
7.2.1.— Ad avviso della stessa difesa, non sussisterebbe la violazione dell’art. 77 Cost., prospettata
dalla sola Regione Liguria (ric. n. 38 del 2011) sul rilievo che l’art. 2, comma 2-quater, approvato in
sede di conversione del d.l. n. 225 del 2010, avrebbe un contenuto del tutto estraneo alla materia
regolata dal decreto-legge citato, e non presenterebbe i presupposti di necessità ed urgenza.
Per un verso, infatti, le disposizioni introdotte con la norma censurata sarebbero pertinenti
all’oggetto del decreto, recante «Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi
urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie», e, per altro verso, i
presupposti di necessità ed urgenza sarebbero riferibili al contenuto del decreto-legge, e non a
quello della legge di conversione.
7.2.2.— Sarebbe del pari insussistente il contrasto, prospettato in tutti i ricorsi, tra le disposizioni
contenute nei censurati commi 5-quater e 5-quinquies e l’autonomia finanziaria riconosciuta alle
Regioni dall’art. 119 Cost., con riguardo al principio della corrispondenza tra funzioni esercitate e
risorse finanziarie.
Si assume dalle ricorrenti, infatti, che le predette disposizioni porrebbero a carico della Regione
colpita dall’evento calamitoso il costo degli interventi necessari per fronteggiare lo stato di
emergenza deliberato ai sensi dell’art. 5, comma 1, della legge n. 225 del 1992, e, in particolare,
l’onere derivante dall’esercizio delle funzioni di protezione civile affidate allo Stato.
La difesa statale ribadisce quanto evidenziato in premessa, e cioè che la protezione civile è materia
di legislazione concorrente ed è funzione ripartita tra Stato e Regioni, sicché, oltre alle funzioni
conferite alle Regioni dall’art. 108 del d.lgs. n. 112 del 1998, è prevista l’intesa per ogni aspetto
attinente alla determinazione ed alla gestione emergenziale.
Più specificamente, l’intesa è prevista per: a) la deliberazione e la revoca dello stato d’emergenza
(art. 107, comma 1, lettera b, del d.lgs. n. 112 del 1998); b) l’emanazione delle ordinanze (art. 107,
comma 1, lettera c, del medesimo d.lgs.); c) la predisposizione dei piani d’emergenza in caso di
eventi di cui all’art. 2, comma 1, lettera c), della legge n. 225 del 1992 (art. 107, comma 1, lettera f,
punto 2, dello stesso d.lgs.); d) la definizione degli interventi e della struttura organizzativa
necessari per fronteggiare gli eventi calamitosi (art. 5, comma 4-bis, del d.l. n. 343 del 2001).
Quanto poi al significato della previsione contenuta nell’art. 5, comma 1, del d.l. n. 343 del 2001, il
quale, nell’indicare le competenze del Presidente del Consiglio dei ministri (o del Ministro
dell’interno, su delega del primo), fa riferimento alla determinazione delle «politiche di protezione
civile», la difesa statale sottolinea come detta previsione riguardi la titolarità delle politiche di
intervento delle strutture del Servizio nazionale di protezione civile, da non confondere con la
titolarità delle funzioni amministrative nella materia in esame, che appartengono anche alle Regioni.
Nel riparto delle predette funzioni, l’intervento statale si configurerebbe, come già detto, per la
natura necessariamente sostitutiva e di sostegno del livello di governo interessato.
L’infondatezza della lamentata lesione all’autonomia finanziaria regionale, sotto il profilo della
corrispondenza tra funzioni e risorse, emergerebbe ulteriormente, secondo l’Avvocatura generale
dello Stato, considerando che le disposizioni introdotte dalla norma impugnata prevedono, ai fini
del reperimento delle risorse finanziarie necessarie a fronteggiare gli eventi emergenziali locali, un
percorso graduale, con la partecipazione di enti di diverso livello. Nella fase iniziale, è chiamata ad
attivarsi la Regione interessata dall’evento, la quale, in ossequio al principio di responsabilità
finanziaria, è obbligata a far fronte, con i propri fondi, alle funzioni ad essa attribuite;
successivamente, è previsto, in forza del principio di sussidiarietà, l’intervento solidaristico dello
Stato, sul presupposto che le iniziative assunte dalla Regione non garantiscano la copertura degli
oneri connessi all’evento emergenziale.
Le materie coinvolte – protezione civile e coordinamento della finanza pubblica – appartengono
entrambe alla competenza legislativa concorrente, nella quale spetta allo Stato l’emanazione dei
principi fondamentali; tuttavia, come precisato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 16 del
2010, la nozione di “principio fondamentale” non può essere cristallizzata in una formula valida in
ogni circostanza, dovendosi tenere conto del contesto e del momento congiunturale in relazione ai
quali l’accertamento va compiuto, e della peculiarità della materia. Nella stessa pronuncia, previo
richiamo alle precedenti sentenze n. 284 e n. 237 del 2009, la Corte ha precisato che, in materia di
coordinamento della finanza pubblica, i principi comprendono anche «norme puntuali adottate dal
legislatore per realizzare in concreto le finalità del coordinamento finanziario, che per sua natura
eccede le possibilità di intervento dei livelli territoriali sub-statali».
Nel caso di specie, secondo la difesa statale, le disposizioni introdotte dalla norma in oggetto
interverrebbero in un ambito delimitato della materia «protezione civile» (quello relativo agli eventi
di rilevanza soltanto locale), fissando l’obiettivo del preventivo concorso della finanza regionale nel
sostenere le spese di esercizio delle funzioni regionali, nonché, con riferimento alla materia del
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, l’obiettivo di un riequilibrio della
finanza pubblica, finora gravata dai costi della generalizzata socializzazione degli oneri derivanti da
eventi emergenziali di portata soltanto locale.
L’Avvocatura generale dello Stato richiama le affermazioni della Corte costituzionale a proposito
«dell’obbligo generale di tutte le Regioni, ivi comprese quelle a statuto speciale, di contribuire
all’azione di risanamento della finanza pubblica» (sentenze n. 190 del 2008, n. 169 e n. 82 del
2007), sottolineando come, nella specie, la transitorietà del contenimento complessivo, secondo
quanto indicato dalla stessa Corte (sentenze n. 297 del 2009 e n. 289 del 2008), sia insita nella
situazione emergenziale.
Di qui la conclusione che l’eventuale impatto della norma censurata sull’autonomia finanziaria
regionale si tradurrebbe in una «circostanza di fatto come tale non incidente sul piano della
legittimità costituzionale» (sono richiamate le sentenze n. 40 del 2010, n. 169 del 2007 e n. 36 del
2004).
7.2.3.— La difesa statale reputa non fondata anche la censura prospettata dalle ricorrenti in
riferimento all’art. 119, quinto comma, Cost., sotto il profilo della violazione del dovere
solidaristico che sarebbe imposto dal predetto parametro, richiamato, in alcuni ricorsi (Liguria,
Basilicata, Puglia, Abruzzo), unitamente all’art. 2 Cost.
A parte il rilievo sulla non compiuta attuazione dell’art. 119 Cost., l’Avvocatura generale dello
Stato osserva come il principio sancito dal quinto comma non riguardi gli eventi emergenziali, bensì
«obiettivi di carattere programmatico relativi a consolidate realtà territoriali variamente deficitarie o
complesse […], sotto il profilo socio economico, infrastrutturale, di conformazione del territorio, di
tutela del patrimonio storico ed artistico».
In tal senso deporrebbe la previsione contenuta nell’art. 16 della legge n. 42 del 2009, che,
nell’indicare i principi e criteri direttivi per «gli interventi di cui al quinto comma dell’art. 119 della
Costituzione», stabilisce, tra l’altro, che tali interventi – «finanziati con contributi speciali dal
bilancio dello Stato, con i finanziamenti dell’Unione europea e con i cofinanziamenti nazionali» –
siano attuati «secondo il metodo della programmazione pluriennale».
Il parametro evocato non potrebbe pertanto fondare il preteso obbligo dello Stato di finanziare
direttamente, ed in via esclusiva, gli oneri derivanti dall’esercizio della funzione di protezione civile
per eventi emergenziali di rilevanza locale.
In ogni caso poi, secondo la difesa statale, il percorso graduale di reperimento delle risorse
finanziarie, delineato dalle norme impugnate, sarebbe in linea con il principio di responsabilità
sussidiaria dello Stato, sancito dall’art. 119 Cost., nonché con il più generale principio di solidarietà
di cui all’art. 2 Cost.
7.2.4.— Per ragioni in parte analoghe, sarebbe insussistente anche la violazione dei principi di
uguaglianza e di ragionevolezza, prospettata da alcune ricorrenti (Liguria, Basilicata, Puglia e
Abruzzo), sul rilievo che le norme censurate irragionevolmente porrebbero maggiori oneri a carico
delle popolazioni già colpite dall’emergenza, discriminando i contribuenti su base territoriale.
La difesa statale ribadisce che il ricorso ad una maggiore pressione fiscale è previsto come
eventuale, graduale e contenuto nei limiti massimi già fissati dalla legge, e non coinvolge i soggetti
danneggiati, per i quali è sospeso o differito ogni adempimento e versamento, ai sensi dell’art. 5,
comma 5-ter, della legge n. 225 del 1992. Così precisato, il contenuto della nuova disciplina non
risulterebbe affatto irragionevole né discriminante. Limitatamente a quanto prospettato nel ricorso
della Regione Puglia, l’Avvocatura generale dello Stato rileva che la questione in oggetto, nella
parte in cui fa riferimento al principio della capacità contributiva dei cittadini dei territori interessati
dall’evento, sarebbe inammissibile prima ancora che non fondata, per la mancata evocazione
dell’art. 53 Cost.
7.2.5.— Ad avviso della difesa statale risulterebbe non fondata pure la questione prospettata in
riferimento agli artt. 23, 121 e 123 Cost., dalla sola Regione Liguria. Secondo la ricorrente, le
disposizioni censurate, nella parte in cui individuano nel Presidente della Regione colpita
dall’evento calamitoso l’organo competente a disporre l’aumento del prelievo fiscale, si porrebbero
in contrasto con il principio di legalità, violando anche l’autonomia statutaria regionale e il riparto
delle competenze tra organi regionali.
In senso contrario, l’Avvocatura generale dello Stato osserva come, per un verso, il rispetto del
principio di legalità sia assicurato dall’essere già previsto, con legge, il limite massimo entro il
quale può disporsi l’aumento della pressione fiscale, e, per altro verso, l’intervento del Presidente
della Regione rientri tra quei «mezzi e poteri straordinari» necessari – e per questo consentiti – per
fronteggiare gli eventi emergenziali di cui all’art. 2, comma 1, lettera c), della legge n. 225 del
1992. La titolarità del potere riconosciuto dalla citata norma è affidata al Presidente della Regione
come organo rappresentativo dell’ente responsabile della politica locale, in conformità alle regole
sul riparto di competenze dettate dall’art. 121 Cost.
7.2.6.— Del pari non fondata sarebbe, sempre secondo la difesa statale, la questione sollevata da
tutte le ricorrenti in riferimento agli artt. 117, terzo comma, 118, primo comma, Cost., e al principio
di leale collaborazione.
A parere delle Regioni che hanno promosso gli odierni giudizi, la normativa impugnata violerebbe
gli indicati parametri nella parte in cui, disciplinando la materia di legislazione concorrente della
protezione civile, non prevede alcuna forma di concertazione ai fini della valutazione della
rilevanza nazionale dell’evento, da cui discende la possibilità, per la Regione colpita, di accedere in
via prioritaria e non sussidiaria al Fondo nazionale di protezione civile.
L’Avvocatura generale dello Stato segnala come, in realtà, l’invocato principio di leale
collaborazione sia assicurato dalla previsione dell’intesa nella fase di deliberazione dello stato di
emergenza, secondo quanto previsto dall’art. 107, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 112 del 1998.
L’assunto troverebbe conferma nella direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri 14 marzo
2011, nella quale, a proposito della deliberazione dello stato di emergenza, è previsto che «le
Regioni forniscano elementi conoscitivi al Dipartimento della protezione civile […] per
un’approfondita verifica dei presupposti che giustificano la dichiarazione dello stato d’emergenza».
Sarebbe in tal modo garantito il momento partecipativo e collaborativo delle Regioni nella
qualificazione dell’evento come di «rilevanza nazionale», ai fini dell’accesso diretto al
finanziamento statale.
Peraltro, nemmeno in caso di eventi emergenziali localmente circoscritti l’accesso al Fondo
nazionale di protezione civile risulterebbe rimesso ad una “valutazione politica” del Governo,
dovendosi collegare la possibilità di accesso, prevista dal comma 5-quinquies, alla circostanza che
la Regione interessata abbia effettivamente assunto le iniziative di sua competenza previste nel
comma 5-quater.
A tale proposito, nella citata direttiva si legge che «le amministrazioni regionali, quindi, potranno
richiedere al Dipartimento della protezione civile l’attivazione delle misure di cui al comma 5-
quinquies, attestando di avere concretamente esperito le iniziative di propria competenza di cui al
comma 5-quater […]. Il Dipartimento della protezione civile verifica la disponibilità del Fondo per
la protezione civile e qualora tale Fondo fosse inadeguato, inoltrerà al Ministero dell’economia e
delle finanze una motivata richiesta di attivazione del Fondo di cui all’art. 28 della legge n. 196 del
2009, fornendo allo stesso Ministero gli elementi dimostrativi sia del fabbisogno che dell’oggettiva
impossibilità di farvi fronte con l’attivazione delle richiamate iniziative, ai fini della valutazione
circa l’attivazione del Fondo per le spese impreviste».
8.— In prossimità dell’udienza, le Regioni Liguria, Puglia, Marche, Abruzzo e Toscana hanno
depositato memorie nelle quali contestano quanto affermato dalla difesa statale ed insistono nelle
conclusioni già rassegnate nei rispettivi ricorsi.
Considerato in diritto
1.— Le Regioni Liguria (reg. ric. n. 38 del 2011), Basilicata (reg. ric. n. 39 del 2011), Puglia (reg.
ric. n. 40 del 2011), Marche (reg. ric. n. 41 del 2011), Abruzzo (reg. ric. n. 42 del 2011) e Toscana
(reg. ric. n. 43 del 2011) hanno promosso questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 2,
comma 2-quater, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225 (Proroga di termini previsti da
disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle
famiglie), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 26 febbraio
2011, n. 10, nella parte in cui introduce i commi 5-quater e 5-quinquies, primo periodo, nell’art. 5
della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile), per
violazione, nel complesso, degli articoli 1, 2, 3, 23, 77, 117, 118, 119, 121 e 123 della Costituzione,
e del principio di leale collaborazione.
I giudizi, in considerazione della loro connessione oggettiva devono essere riuniti, per essere decisi
con un’unica pronuncia.
2.— Preliminarmente, occorre rilevare che le Regioni Liguria e Basilicata hanno impugnato
genericamente i nuovi commi 5-quater e 5-quinquies della legge n. 225 del 1992, mentre le Regioni
Puglia, Marche, Abruzzo e Toscana hanno impugnato l’intero comma 5-quater ed il solo primo
periodo del comma 5-quinquies.
In ogni caso, anche le Regioni Liguria e Basilicata appuntano, nella sostanza, le proprie censure sul
solo primo periodo del comma 5-quinquies, per cui deve ritenersi che esso costituisca l’oggetto
dell’impugnativa regionale.
3.— La questione sollevata in relazione all’art. 77, secondo comma, Cost., è ammissibile e fondata.
3.1.— Questa Corte, con giurisprudenza costante, ha ritenuto ammissibili le questioni di legittimità
costituzionale prospettate da una Regione, nell’ambito di un giudizio in via principale, in
riferimento a parametri diversi da quelli, contenuti nel Titolo V della Parte seconda della
Costituzione, riguardanti il riparto delle competenze tra lo Stato e le Regioni, quando sia possibile
rilevare la ridondanza delle asserite violazioni su tale riparto e la ricorrente abbia indicato le
specifiche competenze ritenute lese e le ragioni della lamentata lesione (ex plurimis, sentenze n. 128
del 2011, n. 326 del 2010, n. 116 del 2006, n. 280 del 2004).
Con riferimento all’art. 77 Cost., questa Corte ha ribadito in parte qua la giurisprudenza sopra
ricordata, riconoscendo che le Regioni possono impugnare un decreto-legge per motivi attinenti alla
pretesa violazione del medesimo art. 77, «ove adducano che da tale violazione derivi una
compressione delle loro competenze costituzionali» (sentenza n. 6 del 2004).
Nella fattispecie, la Regione Liguria, che ha sollevato questione di legittimità costituzionale per
violazione dell’art. 77, secondo comma, Cost., motiva la ridondanza della suddetta censura sulle
proprie attribuzioni costituzionali, facendo leva sul fatto che le norme impugnate incidono su un
ambito materiale di competenza legislativa concorrente («protezione civile»). Attraverso il ricorso
al decreto-legge, lo Stato avrebbe vincolato le Regioni utilizzando uno strumento improprio,
ammesso dalla Costituzione per esigenze del tutto diverse; inoltre, l’approvazione di una nuova
disciplina “a regime”, attraverso la corsia accelerata della legge di conversione, pregiudicherebbe la
possibilità per le Regioni di rappresentare le proprie esigenze nel procedimento legislativo.
Questa Corte condivide l’individuazione, operata dalla suddetta ricorrente, dell’ambito materiale di
incidenza delle norme impugnate, con la conseguenza che la violazione denunciata risulta
potenzialmente idonea a determinare una lesione delle attribuzioni costituzionali delle Regioni (in
tal senso, ex plurimis, sentenze n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003).
Ricorrono, quindi, le condizioni per prendere in esame la questione relativa alla pretesa violazione
dell’art. 77, secondo comma, Cost. da parte delle norme statali impugnate.
3.2.— Preliminarmente, occorre osservare che le disposizioni oggetto di ricorso sono state
introdotte nel corpo del d.l. n. 225 del 2010 per effetto di emendamenti approvati in sede di
conversione. Esse non facevano parte, pertanto, del testo originario del decreto-legge sottoposto alla
firma del Presidente della Repubblica.
Va rilevato altresì che le disposizioni di cui sopra regolano i rapporti finanziari tra Stato e Regioni
in materia di protezione civile non con riferimento ad uno o più specifici eventi calamitosi, o in
relazione a situazioni già esistenti e bisognose di urgente intervento normativo, ma in via generale e
ordinamentale per tutti i casi futuri di possibili eventi calamitosi, di cui all’art. 2, comma 1, lettera
c), della legge n. 225 del 1992. Si tratta quindi di una normativa “a regime”, del tutto slegata da
contingenze particolari, inserita tuttavia nella legge di conversione di un decreto-legge denominato
«Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e
di sostegno alle imprese e alle famiglie».
Il preambolo di tale atto con forza di legge così recita: «Ritenuta la straordinaria necessità ed
urgenza di provvedere alla proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di adottare
misure in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie, al fine di consentire una più
concreta e puntuale attuazione dei correlati adempimenti». Le disposizioni impugnate sono state
inserite, in sede di conversione, nell’art. 2, nella cui rubrica si legge: «Proroghe onerose di termini».
Da quanto sopra esposto risulta palese l’estraneità delle norme impugnate rispetto all’oggetto e alle
finalità del decreto-legge cosiddetto “milleproroghe”, in quanto si tratta di un frammento, relativo ai
rapporti finanziari, della disciplina generale e sistematica, tuttora mancante, del riparto delle
funzioni e degli oneri tra Stato e Regioni in materia di protezione civile.
3.3.— Questa Corte ha individuato, tra gli indici alla stregua dei quali verificare «se risulti evidente
o meno la carenza del requisito della straordinarietà del caso di necessità e d’urgenza di
provvedere», la «evidente estraneità» della norma censurata rispetto alla materia disciplinata da
altre disposizioni del decreto-legge in cui è inserita (sentenza n. 171 del 2007; in conformità,
sentenza n. 128 del 2008).
La giurisprudenza sopra richiamata collega il riconoscimento dell’esistenza dei presupposti fattuali,
di cui all’art. 77, secondo comma, Cost., ad una intrinseca coerenza delle norme contenute in un
decreto-legge, o dal punto di vista oggettivo e materiale, o dal punto di vista funzionale e finalistico.
La urgente necessità del provvedere può riguardare una pluralità di norme accomunate dalla natura
unitaria delle fattispecie disciplinate, ovvero anche dall’intento di fronteggiare situazioni
straordinarie complesse e variegate, che richiedono interventi oggettivamente eterogenei, afferenti
quindi a materie diverse, ma indirizzati all’unico scopo di approntare rimedi urgenti a situazioni
straordinarie venutesi a determinare.
Da quanto detto si trae la conclusione che la semplice immissione di una disposizione nel corpo di
un decreto-legge oggettivamente o teleologicamente unitario non vale a trasmettere, per ciò solo,
alla stessa il carattere di urgenza proprio delle altre disposizioni, legate tra loro dalla comunanza di
oggetto o di finalità. Ai sensi del secondo comma dell’art. 77 Cost., i presupposti per l’esercizio
senza delega della potestà legislativa da parte del Governo riguardano il decreto-legge nella sua
interezza, inteso come insieme di disposizioni omogenee per la materia o per lo scopo.
L’inserimento di norme eterogenee all’oggetto o alla finalità del decreto spezza il legame logicogiuridico
tra la valutazione fatta dal Governo dell’urgenza del provvedere ed «i provvedimenti
provvisori con forza di legge», di cui alla norma costituzionale citata. Il presupposto del «caso»
straordinario di necessità e urgenza inerisce sempre e soltanto al provvedimento inteso come un
tutto unitario, atto normativo fornito di intrinseca coerenza, anche se articolato e differenziato al suo
interno. La scomposizione atomistica della condizione di validità prescritta dalla Costituzione si
pone in contrasto con il necessario legame tra il provvedimento legislativo urgente ed il «caso» che
lo ha reso necessario, trasformando il decreto-legge in una congerie di norme assemblate soltanto da
mera casualità temporale.
L’art. 15, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell’attività di Governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri) – là dove prescrive che il contenuto del
decreto-legge «deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo» – pur non avendo, in sé
e per sé, rango costituzionale, e non potendo quindi assurgere a parametro di legittimità in un
giudizio davanti a questa Corte, costituisce esplicitazione della ratio implicita nel secondo comma
dell’art. 77 Cost., il quale impone il collegamento dell’intero decreto-legge al caso straordinario di
necessità e urgenza, che ha indotto il Governo ad avvalersi dell’eccezionale potere di esercitare la
funzione legislativa senza previa delegazione da parte del Parlamento.
3.4.— I cosiddetti decreti “milleproroghe”, che, con cadenza ormai annuale, vengono convertiti in
legge dalle Camere, sebbene attengano ad ambiti materiali diversi ed eterogenei, devono obbedire
alla ratio unitaria di intervenire con urgenza sulla scadenza di termini il cui decorso sarebbe
dannoso per interessi ritenuti rilevanti dal Governo e dal Parlamento, o di incidere su situazioni
esistenti – pur attinenti ad oggetti e materie diversi – che richiedono interventi regolatori di natura
temporale. Del tutto estranea a tali interventi è la disciplina “a regime” di materie o settori di
materie, rispetto alle quali non può valere il medesimo presupposto della necessità temporale e che
possono quindi essere oggetto del normale esercizio del potere di iniziativa legislativa, di cui all’art.
71 Cost. Ove le discipline estranee alla ratio unitaria del decreto presentassero, secondo il giudizio
politico del Governo, profili autonomi di necessità e urgenza, le stesse ben potrebbero essere
contenute in atti normativi urgenti del potere esecutivo distinti e separati. Risulta invece in contrasto
con l’art. 77 Cost. la commistione e la sovrapposizione, nello stesso atto normativo, di oggetti e
finalità eterogenei, in ragione di presupposti, a loro volta, eterogenei.
4.— La necessaria omogeneità del decreto-legge, la cui interna coerenza va valutata in relazione
all’apprezzamento politico, operato dal Governo e controllato dal Parlamento, del singolo caso
straordinario di necessità e urgenza, deve essere osservata dalla legge di conversione.
4.1.— Il principio della sostanziale omogeneità delle norme contenute nella legge di conversione di
un decreto-legge è pienamente recepito dall’art. 96-bis, comma 7, del regolamento della Camera dei
deputati, che dispone: «Il Presidente dichiara inammissibili gli emendamenti e gli articoli aggiuntivi
che non siano strettamente attinenti alla materia del decreto-legge».
Sulla medesima linea si colloca la lettera inviata il 7 marzo 2011 dal Presidente del Senato ai
Presidenti delle Commissioni parlamentari, nonché, per conoscenza, al Ministro per i rapporti con il
Parlamento, in cui si esprime l’indirizzo «di interpretare in modo particolarmente rigoroso, in sede
di conversione di un decreto-legge, la norma dell’art. 97, comma 1, del regolamento, sulla
improponibilità di emendamenti estranei all’oggetto della discussione», ricordando in proposito il
parere espresso dalla Giunta per il regolamento l’8 novembre 1984, richiamato, a sua volta, dalla
circolare sull’istruttoria legislativa nelle Commissioni del 10 gennaio 1997.
Peraltro, il suddetto principio della sostanziale omogeneità delle norme contenute nella legge di
conversione di un decreto-legge è stato richiamato nel messaggio del 29 marzo 2002, con il quale il
Presidente della Repubblica, ai sensi dell’art. 74 Cost., ha rinviato alle Camere il disegno di legge di
conversione del decreto-legge 25 gennaio 2002, n. 4 (Disposizioni urgenti finalizzate a superare lo
stato di crisi per il settore zootecnico, per la pesca e per l’agricoltura), e ribadito nella lettera del 22
febbraio 2011, inviata dal Capo dello Stato ai Presidenti delle Camere ed al Presidente del Consiglio
dei ministri nel corso del procedimento di conversione del decreto-legge oggetto degli odierni
giudizi.
4.2.— Si deve ritenere che l’esclusione della possibilità di inserire nella legge di conversione di un
decreto-legge emendamenti del tutto estranei all’oggetto e alle finalità del testo originario non
risponda soltanto ad esigenze di buona tecnica normativa, ma sia imposta dallo stesso art. 77,
secondo comma, Cost., che istituisce un nesso di interrelazione funzionale tra decreto-legge,
formato dal Governo ed emanato dal Presidente della Repubblica, e legge di conversione,
caratterizzata da un procedimento di approvazione peculiare rispetto a quello ordinario.
Innanzitutto, il disegno di legge di conversione del decreto-legge appartiene alla competenza
riservata del Governo, che deve presentarlo alle Camere «il giorno stesso» della emanazione
dell’atto normativo urgente. Anche i tempi del procedimento sono particolarmente rapidi, giacché le
Camere, anche se sciolte, sono convocate appositamente e si riuniscono entro cinque giorni. In
coerenza con la necessaria accelerazione del procedimento, i regolamenti delle Camere prevedono
norme specifiche, mirate a consentire la conversione in legge entro il termine costituzionale di
sessanta giorni.
Il Parlamento è chiamato a convertire, o non, in legge un atto, unitariamente considerato, contenente
disposizioni giudicate urgenti dal Governo per la natura stessa delle fattispecie regolate o per la
finalità che si intende perseguire. In definitiva, l’oggetto del decreto-legge tende a coincidere con
quello della legge di conversione.
Non si può tuttavia escludere che le Camere possano, nell’esercizio della propria ordinaria potestà
legislativa, apportare emendamenti al testo del decreto-legge, che valgano a modificare la disciplina
normativa in esso contenuta, a seguito di valutazioni parlamentari difformi nel merito della
disciplina, rispetto agli stessi oggetti o in vista delle medesime finalità. Il testo può anche essere
emendato per esigenze meramente tecniche o formali. Ciò che esorbita invece dalla sequenza tipica
profilata dall’art. 77, secondo comma, Cost., è l’alterazione dell’omogeneità di fondo della
normativa urgente, quale risulta dal testo originario, ove questo, a sua volta, possieda tale
caratteristica (in caso contrario, si porrebbero i problemi esaminati nel paragrafo 3.3 e risolti dalla
giurisprudenza costituzionale ivi richiamata).
In definitiva, l’innesto nell’iter di conversione dell’ordinaria funzione legislativa può certamente
essere effettuato, per ragioni di economia procedimentale, a patto di non spezzare il legame
essenziale tra decretazione d’urgenza e potere di conversione. Se tale legame viene interrotto, la
violazione dell’art. 77, secondo comma, Cost., non deriva dalla mancanza dei presupposti di
necessità e urgenza per le norme eterogenee aggiunte, che, proprio per essere estranee e inserite
successivamente, non possono collegarsi a tali condizioni preliminari (sentenza n. 355 del 2010),
ma per l’uso improprio, da parte del Parlamento, di un potere che la Costituzione gli attribuisce, con
speciali modalità di procedura, allo scopo tipico di convertire, o non, in legge un decreto-legge.
La Costituzione italiana disciplina, nelle loro grandi linee, i diversi procedimenti legislativi e pone
limiti e regole, da specificarsi nei regolamenti parlamentari. Il rispetto delle norme costituzionali,
che dettano tali limiti e regole, è condizione di legittimità costituzionale degli atti approvati, come
questa Corte ha già affermato a partire dalla sentenza n. 9 del 1959, nella quale ha stabilito la
propria «competenza di controllare se il processo formativo di una legge si è compiuto in
conformità alle norme con le quali la Costituzione direttamente regola tale procedimento».
Considerato che le norme impugnate nel presente giudizio, inserite nel corso del procedimento di
conversione del d.l. n. 225 del 2010, sono del tutto estranee alla materia e alle finalità del
medesimo, si deve concludere che le stesse sono costituzionalmente illegittime, per violazione
dell’art. 77, secondo comma, Cost.
5.— Come s’è detto al paragrafo 3.1, l’ammissibilità della censura riferita alla violazione dell’art.
77, secondo comma, Cost., dipende dalla denunciata lesione, ad opera delle norme impugnate, di
competenze costituzionalmente tutelate delle Regioni ricorrenti. Lo scrutinio delle censure di merito
dimostra, peraltro, che alcune delle questioni sollevate sono fondate, come di seguito specificato.
5.1.— Le questioni sollevate in riferimento all’art. 119, commi primo, quarto e quinto sono fondate.
5.2.— In relazione al primo comma dell’art. 119 Cost., si deve osservare che le norme impugnate,
in quanto impongono alle Regioni di deliberare gli aumenti fiscali in esse indicati per poter
accedere al Fondo nazionale della protezione civile, in presenza di un persistente accentramento
statale del servizio, ledono l’autonomia di entrata delle stesse. Parimenti, le suddette norme ledono
l’autonomia di spesa, poiché obbligano le Regioni ad utilizzare le proprie entrate a favore di
organismi statali (Servizio nazionale di protezione civile), per l’esercizio di compiti istituzionali di
questi ultimi, corrispondenti a loro specifiche competenze fissate nella legislazione vigente.
5.3.— Risulta violato altresì il quarto comma dell’art. 119 Cost., sotto il profilo del legame
necessario tra le entrate delle Regioni e le funzioni delle stesse, poiché lo Stato, pur trattenendo per
sé le funzioni in materia di protezione civile, ne accolla i costi alle Regioni stesse.
5.4.— Peraltro, l’obbligo di aumento pesa irragionevolmente sulla Regione nel cui territorio si è
verificato l’evento calamitoso, con la conseguenza che le popolazioni colpite dal disastro subiscono
una penalizzazione ulteriore. Né vale obiettare – come ha fatto la difesa statale – che i soggetti
danneggiati non verrebbero coinvolti nell’aumento della pressione fiscale, in quanto per gli stessi è
sospeso o differito ogni adempimento o versamento, ai sensi dell’art. 5, comma 5-ter, della legge n.
225 del 1992. Se infatti gli adempimenti ed i versamenti sono sospesi o differiti, le obbligazioni cui
si riferiscono rimangono valide e vincolanti; tra queste rientrano gli aumenti tributari previsti dalle
norme impugnate, che, scaduti i termini di sospensione o di differimento, finirebbero per gravare,
pro quota, anche sulle popolazioni colpite dalla catastrofe, le quali dalle istituzioni riceverebbero in
tal modo una risposta non coerente con il dovere di solidarietà di cui all’art. 2 Cost.
5.5.— Le norme censurate contraddicono inoltre la ratio del quinto comma dell’art. 119 Cost.: le
stesse, anziché prevedere risorse aggiuntive per determinate Regioni «per provvedere a scopi
diversi dal normale esercizio delle loro funzioni» (quali sono quelli derivanti dalla necessità di
fronteggiare gli effetti sulle popolazioni e sul territorio di eventi calamitosi improvvisi ed
imprevedibili), al contrario, impongono alle stesse Regioni di destinare risorse aggiuntive per il
funzionamento di organi e attività statali.
6.— La previsione contenuta nel comma 5-quater, secondo cui «il Presidente della regione
interessata» è autorizzato a deliberare gli aumenti fiscali ivi previsti, si pone in contrasto con l’art.
23 Cost., in quanto viola la riserva di legge in materia tributaria, e con l’art. 123 Cost., poiché lede
l’autonomia statutaria regionale nell’individuare con norma statale l’organo della Regione titolare
di determinate funzioni (ex plurimis, sentenze n. 201 del 2008, n. 387 del 2007).
7.— Sono assorbiti gli altri profili di illegittimità costituzionale prospettati dalle Regioni ricorrenti.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 2, comma 2-quater, del decreto-legge 29 dicembre
2010, n. 225 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia
tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie), convertito in legge, con modificazioni, dall’art.
1, comma 1, della legge 26 febbraio 2011, n. 10, nella parte in cui introduce i commi 5-quater e 5-
quinquies, primo periodo, nell’art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio
nazionale della protezione civile).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 13 febbraio
2012.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Gaetano SILVESTRI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 16 febbraio 2012.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: MELATTI

12 febbraio 2012
Si è spento il senatore Mario Gasbarri

Il Circolo PD della Presidenza del Consiglio dei Ministri si unisce al cordoglio di parenti, amici e compagni di Partito per la morte del senatore Mario Gasbarri, da sempre sensibile ai temi della protezione civile e in prima linea nella battaglia perchè quest'ultima non venisse trasformata in una "SpA".

 

Il Segretario del Circolo PD PCM

Marco Leonardi




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9 febbraio 2012
Il ministro Cancellieri interviene in Senato sul maltempo. «La protezione civile aveva avvisato il comune di Roma»
http://www.corriere.it/politica/12_febbraio_09/cancellieri-informativa-maltempo-senato_4a97118c-52ff-11e1-8f96-43ef75befe7d.shtml

8 febbraio 2012
Protezione civile, Monti a Gabrielli "Vi daremo più soldi e potere"
http://www.repubblica.it/cronaca/2012/02/08/news/protezione_civile_soldi-29516038/

6 febbraio 2012
Il Governo Monti sconfessa il Sindaco Alemanno sulla polemica con il dipartimento della protezione civile
http://www.repubblica.it/cronaca/2012/02/06/news/neve_alemanno_governo-29407563/

21 novembre 2011
L'espresso | Politica - Grandi eventi? No, grandi esborsi

L'espresso | Politica - Grandi eventi? No, grandi esborsi


Lo scorso anno spese record per la Protezione Civile. Colpa del terremoto? Non solo

(18 novembre 2011)

Nel 2010 la Protezione civile ha battuto ogni record, e ha speso quasi 3 miliardi di euro. Se quasi un terzo se n'è andato
per l'emergenza in Abruzzo (ma ancora oggi l'Aquila resta una città fantasma, e tranne pochi casi i lavori diricostruzione non sono nemmeno iniziati), per far funzionare il Dipartimento sono stati bruciati 95 milioni di euro, nove in più rispetto al 2007.

Il monte stipendi dei dipendenti è cresciuto del 50 per cento, quello dei tecnici esterni è passato da 900 mila euro ai 5,9 milioni dello scorso anno.
Colpa del terremoto, non c'è dubbio. Alcune spese però lasciano qualche perplessità: i 92 mila euro per comprare medaglie, distintivi e bandierine erano proprio necessari? La voce per la propaganda e l'informazione della popolazione, poi, è passata da 21 mila di quattro anni fa a 577 mila euro del 2010, mentre per ospitare visite e delegazioni è stato speso mezzo milione.

Cinque milioni sono finiti al Consorzio unico di bacino di Napoli e Caserta per assumere nuovi dipendenti per l'emergenza rifiuti, mentre le solite missioni
sul territorio nazionale, che nel 2007 costavano 1,8 milioni, sono cresciute del 50 per cento. I Grandi Eventi rastrellano altri fondi: 7,3 milioni per gli stipendi, a cui aggiungere 977 mila euro di non meglio specificati "oneri connessi alla organizzazione del vertice G8 in Italia" e 10,6 milioni per
quello messo in piedi all'Aquila.

Un fiume di soldi, infine, serve a fronteggiare le catastrofi naturali. Fondi, dicono in tanti, che potrebbero essere risparmiati se si facesse maggiore prevenzione. Curiosità: per il noleggio e l'acquisto di mezzi aerei sono stati
spesi 123 milioni, mentre ancora vengono erogati soldi per le popolazioni danneggiate dai terremoti dell'Emilia Romagna e della Calabria avvenuto nell'anno 1996: per loro sono stati stanziati 1,2 miloni di euro. L'emergenza non finisce mai.






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