Cronaca di un attrito annunciato

La funzione di Protezione civile che si delinea con la legge 225/92 è, per sua natura, complessa, in quanto non riferibile ad una specifica e ben delineata area dell’intervento amministrativo; essa si inserisce in più materie e percorre, attraversandole orizzontalmente, una pluralità di funzioni amministrative ordinarie.

La legge 225/92 trasforma la PC in un sistema in quanto: “ ...come tutte le altre funzioni di governo e amministrative non involgenti interessi nazionali ed internazionali, risulta decentrata sul territorio e svolta da diversi pubblici poteri”.

Ma è sistema anche perché il governo della circolarità ricorsiva (previsione, prevenzione, normalità, preparazione al soccorso, calamità, soccorso integrato, superamento, ricostruzione, ripristino della normalità, previsione) è il suo metodo di lavoro ordinario, organizzato secondo il criterio direttivo denominato “Augustus”, secondo il quale si fa, si realizza e si compie il ciclo di lavoro della PC.

La PC - considerata un'attività militare fino agli anni '60 e paramilitare fino agli anni '80, e quindi governata dalla segretezza (ritornata di recente grazie al governo Prodi), dalla rigidità strutturale e operativa, dalla separatezza dal contesto sociale e istituzionale (piano mercurio, acquisto di armamenti...), dall’inadeguatezza dei mezzi e degli interventi, dall’ esclusione aprioristica del concorso di tutti gli apparati possibili pubblici e privati, e svolgente attività passiva - finalmente assurge a servizio pieno dovuto dallo Stato e non più affidato a legislazione di emergenza, sempre, specie oggi, discutibile.

Essa fonda la sua operatività emergenziale è vero sulle strutture operative dello Stato di cui i VVF sono la componente fondamentale, ma in modo particolare si avvale della sua prima cellula fondamentale: l'individuo maturo che, come sancito a Strasburgo nel 1978 nella Conferenza dei poteri locali e regionali d'Europa, dotato di senso civico ...al momento opportuno reagisce all'inerzia e all'abbandono... e comincia a operare.

L'idea della cristallizzazione della delega all'esperto è, così, colpita e affondata, avanza e si afferma il concetto dell'autodifesa, dell'autoprotezione e del Volontariato.

Un esercito di pace che attualmente conta su un potenziale operativo di PC di 300.000 mila persone riuniti in 2500 associazioni disseminate su tutto il territorio nazionale che assommano a un totale di 1.126.500 di persone affiliate. Immaginate il bacino elettorale.

Tabella tratta da EPC 2000

La 225/92 avvicina alla PC le Regioni, le Province e i Comuni, ma tuttavia li tiene lontani dalla gestione dell'emergenza, contraddicendo nei fatti il motivo del loro coinvolgimento e la nomina ad autorità cmunale di PC del Sindaco. Essa attira apparati ed enti pubblici e privati, la comunità scientifica che diviene organica alla PC. La PC è ora dotata di un potere di ordinanza stabile.

La legge inoltre supera gli steccati ideologici che il binomio calamità-emergenza faceva insorgere negli schieramenti politici, definendo bene cosa è la calamità e obbligando le autorità di PC in capo al PCM ad indicare, nel provvedimento di urgenza, le norme che sono sospese, perché sono sospese e per quanto tempo.

... La legge 225/92: tramonta la Difesa Civile e nasce la Protezione Civile ...

Il lungo iter parlamentare si conclude nel 1992 con la promulgazione della Legge n.225 che organizza la Protezione Civile come “Servizio Nazionale” coordinato dal Presidente del Consiglio dei Ministri e composto dalle amministrazioni dello Stato, centrali e periferiche, delle Regioni, dalle Province, dai Comuni, degli Enti pubblici nazionali e territoriali e da ogni altra istituzione ed organizzazione pubblica e privata presente sul territorio nazionale.

Il Servizio Nazionale di Protezione Civile viene istituito dalla 225/92 al fine di tutelare l’integrità della vita, i beni, gli insediamenti e l'ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da calamità naturali, da catastrofi e da altri eventi calamitosi.

La nuova e storica legge stabilisce che sono attività di protezione civile quelle volte alla previsione e prevenzione delle varie ipotesi di rischio, al soccorso delle popolazioni sinistrate ed ogni altra attività necessaria ed indifferibile diretta a superare l'emergenza. Si abbandona così del tutto l'approccio causa effetto in voga dal lontano 1919 e si costruisce un pensiero e una struttura la cui missione potrebbe essere sintetizzata in questo slogan utilizzato recentemente, ahi noi, pure in altri ambiti: “stabilisci una presenza costante per non subire una calamità costante”.

La Legge 225/92 considera come eventi calamitosi sia quelli naturali che quelli derivanti dall’attività antropica e li classifica in base all’intensità nelle seguenti tre categorie ad intensità crescente:

La Legge 225/92 considera come eventi calamitosi sia quelli naturali che quelli derivanti dall’attività antropica e li classifica in base all’intensità nelle seguenti tre categorie ad intensità crescente:

La 225 segna quindi il passaggio definitivo da una logica di reazione all’evento calamitoso ad una logica di servizio alle popolazioni ed ai territori. Servizio inteso quale prestazione che lo Stato deve fornire alla popolazione in modo continuativo tendente a soddisfare i bisogni e le esigenze ben definiti dalle finalità.

La PC dunque non è più intesa come un insieme di strumenti, mezzi, persone e organi da utilizzare in caso di intervento e come una struttura chiusa avulsa dal contesto sociale e territoriale e riservata agli apparati, quest’ultimi soprattutto militari.

Essa diventa un’attività di governo (di fatto funzione anche se la legge istitutiva lo cela), intesa come momento di coordinamento di responsabilità istituzionali ordinarie, che per essere realizzata, necessita di una struttura coralmente aperta alla comunità.

L'attività di coordinamento è ancora più chiara se si pensa alla complessità del sistema nel momento dell’emergenza, quando occorre integrare, per gruppi omogenei di attività (aspetto sanitario, mobilità e viabilità, soccorso tecnico urgente, logistica integrata etc. ) enti, strutture e componenti anche molto diverse tra loro durante il regime “ordinario”. Questo comporta a monte una difficoltà intrinseca di uniformare linguaggi e procedure per cui occorre, in assenza di calamità, un’attività formativa, tecnico operativa, di condivisione del Know-how e di condivisione partecipata di modelli di intervento, che può essere svolta solo attraverso un coordinamento forte tra le strutture o enti.

A tal fine indispensabile diventa la figura del coordinatore di sistema, attualmente smarrita dal DPC, che è ritornato di gran carriera, negli ultimi quattro anni, alla sola attività di emergenza più funzionale e armonica con il circo mediatico del villaggio globale e delle ronde miste.

Nella XXI puntata sono state descritte le motivazioni per le quali il Presidente della Repubblica (Cossiga) non firmò la legge.

Il re invio del Presidente giunse alla Camera il 14 novembre 1990 la quale confermò nel disposto legislativo, la nomina di un ministro senza portafoglio al SNPC che si avvale del dipartimento istituito presso la Presidenza del Consiglio ai sensi dell'articolo 21 della legge 23 agosto 1988, n. 400, al quale è aggiunto: “...Qualora tale ministro non sia nominato, si applica l'articolo 9, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, che prevede, qualora la legge assegni compiti specifici ad un ministro senza portafoglio e questi non venga nominato, l'affidamento di tali compiti al Presidente del Consiglio, che può delegarli ad altro ministro”.

E’ evidente lo zampino degli apparati del Ministero dell'Interno, al quale sarà sempre affidata la delega alla PC fino al 2002.

Questa presenza intrusiva dell’Interno, conferma sia la metodologia della microconflittualità tra organi e la fobia al coordinamento, sia la grande attenzione degli apparati prefettizi alla PC, come dimostrerà la grande battaglia (persa) della nascita e varo dell'Agenzia di PC e il caso Arcobaleno.

La Camera apporta ancora qualche cambiamento suggerito dal Capo dello Stato e relativo sia al potere d'ordinanza in capo al PCM che alla prescrizione degli indirizzi per l'esercizio delle attribuzioni regionali proprie o delegate che viene adesso devoluta al Consiglio dei ministri e non più al ministro per il coordinamento della protezione civile.

Il testo così modificato ritorna al Senato. Qui, essendo i rapporti di forza tra gli schieramenti diversi, nella seduta del 16 gennaio sparisce completamente dal testo della legge la figura autonoma del ministro per il coordinamento PC, essenzialmente per l’opera del Gruppo politico riconducibile all’area dei verdi. La figura del Ministro viene sostituita dal DPC, organo alle dirette dipendenze del PCM. Essa sparisce del tutto dal testo definitivo della 225, varato nel febbraio del 1992.

... con la legge 225/92 tramonta la Difesa Civile e nasce la Protezione Civile ...

alla prossima ...

... Continuiamo ad analizzare il complesso iter parlamentare della legge 225/92 ...

Il Comitato ristretto, estensore materiale della legge 225, inviò alle Camere l'auspicio di promulgare una legge che tenesse conto di un Servizio nazionale di protezione civile finalizzato a tutelare l’integrità della vita, i beni, gli insediamenti e l’ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da catastrofi, calamità naturali o altri eventi calamitosi, e auspicò l’adozione della metodologia operativa dei “tre momenti” e cioè: previsione, prevenzione delle calamità, del soccorso delle popolazioni colpite e dell’avvio della ripresa.

Vennero sollecitate, inoltre, sia l’applicazione del diritto-dovere di autoprotezione di ogni singolo cittadino e di ogni comunità rispetto alle esigenze stabili ed eccezionali di protezione civile, sia la conseguente promozione dell’attivazione in loco dei soggetti coinvolti ed auspicabilmente organizzati, e di quant’altri potessero utilmente intervenire, in ossequio al fondamentale principio di solidarietà umana e sociale previsti dall'articolo 2 della Costituzione. Si voleva cioè attribuire un ruolo peculiare agli enti locali.

L'auspicata legge attraversò il turbolento mare del parlamento ed fu approvata dalla prima commissione permanente (affari costituzionali, della presidenza del consiglio e interni) della camera dei deputati nella seduta del 21 marzo 1990; venne modificata dalla prima commissione permanente (affari costituzionali, affari della presidenza del consiglio e dell'interno, ordinamento generale dello stato e della pubblica amministrazione) del senato della repubblica nella seduta del 28 giugno 1990 e fu nuovamente approvata dalla prima commissione permanente (affari costituzionali, della presidenza del consiglio e interni) della camera dei deputati nella seduta del 31 luglio 1990.

Essa fu quindi inviata al Presidente della Repubblica (Cossiga) per la sua promulgazione, il quale non la firmò e nel messaggio trasmesso alla Presidenza della Camera il 15 agosto 1990, motivò il rinvio con le considerazioni che qui si riassumono, tutte ritenute dal Capo dello Stato di «alto grado di convenienza ed opportunità costituzionale ed istituzionale» e cioè:

1.      l’attribuzione di competenze di grande rilevanza politica, istituzionale e civile ad un ministro senza portafoglio (quello della PC) :

il fatto che si attribuiscono, con legge, a questo organo «non necessario» del Governo, ovvero al ministro senza portafoglio per il coordinamento della protezione civile, «poteri propri», lo trasforma nei fatti in un organo «necessario», regolandone le funzioni ed i compiti in modo del tutto difforme da quello previsto dal comma 2 dell’articolo 9 della legge n. 400. Questo suggerisce che sul piano della correttezza costituzionale sarebbe senza dubbio preferibile l’istituzione di un Ministero «pieno». E forse potrebbe essere utile anche al fine di un’ordinata acquisizione al Ministero della protezione civile di poteri di altri per evitare sovrapposizioni e confusione;

2.      l'articolo 21 della stessa legge che istituisce il DPC presso la PCM con legge e non con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri e la preposizione ad esso del ministro senza portafoglio per il coordinamento della protezione civile;

3.      sovrapposizioni di competenze fra ministro dell’interno, da un lato, e ministro senza portafoglio per il coordinamento della PC e DPC, dall’altro;

4.      La dichiarazione dello stato di emergenza che non può essere di competenza di un ministro senza portafoglio, bensì del Consiglio dei ministri;

5.      l'inesistenza dell’obbligo per il ministro di determinare tempi e modalità dell’esercizio della delega da parte dei delegati del ministro senza portafoglio;

6.      l'assenza dell’obbligo del conforme parere del Presidente del Consiglio dei ministri per l’emanazione di determinate ordinanze;

7.      la mancata precisazione secondo la quale le regioni debbono operare anche secondo gli indirizzi approvati dal Consiglio dei ministri;

8.      L’esistenza di una inchiesta parlamentare sugli interventi nella Basilicata e nella Campania a seguito dei terremoti del 1980 e del 1981, inchiesta tuttora in corso.

... alla prossima ...
 

Nel 1988 l'allora ministro alla PC Vito Lattanzio fece direttamente al Parlamento la richiesta di varare la legge istitutiva del Servizio Nazionale della PC, unificando i numerosi PdL presentati da Balestracci, Zaniboni e Petrocelli. Legge, secondo Lattanzio, che: “ non potrà mancare di una precisa definizione dell’importanza di tutti e tre i «momenti» dell’attività di protezione civile:

1. la previsione e la prevenzione delle varie ipotesi di rischio,
2. il soccorso delle popolazioni sinistrate 
3. l’avvio della ripresa socio-economica delle zone colpite dalle calamità”.

Dal 2001 tale impostazione viene completamente stravolta, se non annullata o meglio rinnegata e banalizzata.

Nell’abituale relazione al Parlamento sullo stato della PC (oggi caduta in disuso), Lattanzio esortava il Parlamento stesso a promulgare il disegno di legge sul Volontariato, così come annunciato in un incontro con le associazioni interessate, tenutosi a Firenze in quegli anni.

Nei primi mesi del 1989, il Volontariato fu oggetto di due ordinanze (emanate il 30 marzo) che nelle premesse si richiamano espressamente alle conclusioni dell’incontro fiorentino.

La prima ordinanza (n. 1675) regolò i rapporti fra i volontari e i loro datori di lavoro, per quanto riguarda le assenze dal servizio dovute alla partecipazione alle operazioni di soccorso in situazione di emergenza e alle attività di addestramento ed esercitazione. L’altra (n. 1676) regolò l’attività del “Comitato di volontariato di protezione civile, il quale doveva assicurare il coordinamento tra i gruppi, gli enti e le associazioni di volontariato e svolgere i compiti di consulenza per il Ministro.

Il lungo cammino si concluse con la legge 400/88 che nell’ambito di una più grande riorganizzazione della PCM, consolidò la posizione del DPC al suo interno. Nove mesi dopo, furono trasferiti direttamente alla Presidenza del Consiglio dei Ministri anche i Servizi Tecnici Nazionali.

Ora il puzzle della PC si presentava ad un buon livello di composizione ed il DPC era pronto a fare la sua parte in caso di necessità. Ma per vedere la luce della legge che avrebbe fondato la nuova PC italiana, bisogna attendere ancora quattro anni e assistere ai lavori di una Commissione d’inchiesta parlamentare (istituita con legge n.128/89) sull’attuazione dei piani di ricostruzione post sisma dell’80 in Campania e in Basilicata. Dagli atti parlamentari:

Tale legge, infatti, conferisce alla commissione la facoltà di presentare una relazione propositiva concernente gli interventi legislativi o regolamentari necessari a garantire, nel futuro, procedure di controllo piu efficaci sulla gestione di risorse pubbliche negli interventi di emergenza, di ricostruzione e di ripresa economica e sociale successivi a gravi calamità naturali.

Gli anni '80 si chiusero con un importante intervento della Corte dei Conti (1990) che nella sua relazione annuale denunciava “l’insorgere di una «cultura dell’emergenza» (in parte determinata, anche se non giustificata, dalle caratteristiche geomorfologiche del nostro Paese) tramite la quale venivano finanziate a carico del fondo per interventi straordinari di protezione civile, opere che avrebbero dovuto, invece essere realizzate attraverso i normali strumenti legislativi".

La Corte dei Conti faceva, inoltre, notare come l’inesistenza di una precisa definizione della “protezione civile” rendesse incerti i limiti dell’intervento «straordinario», dilatando a dismisura il ricorso a procedure eccezionali disposte con ordinanze in deroga ad ogni contraria norma, ivi comprese quelle di contabilità generale dello Stato”.

... ... continua la costruzione del mosaico ... a lunedì

Mentre nel 1984 si lavorava per delineare una nuova protezione civile, contemporaneamente accadevano fatti decisamente meno positivi. Il 1984 ad esempio è rimasto nella storia della PC per il fenomeno del bradisismo a Pozzuoli e la conseguente evacuazione di 40.000 persone e il loro trasferimento - ma sarebbe meglio utilizzare altri termini - dall'antico insediamento del rione Terra alla zona di Monterusciello, sita a pochi chilometri da Pozzuoli.

Qui la PC di allora insediò una nuova cittadina fatta di 4.350 alloggi, con relative opere di urbanizzazione primaria e secondaria. La modalità e le tecniche di costruzione utilizzate, possono essere desunte dai numerosi verbali d'intervento dei VVF di Napoli: case di burro per usare un eufemismo.

Oggi questo cicaleccio sulle cosiddette "new town" non è altro che la riedizione anglofana di quello sconcio urbanistico, quella violenza antropologica che fa bella mostra di sé alle porte di Napoli e tra poco alle porte dell’Aquila.

Il 1985 registra l'acquisizione e il primo impiego operativo dei famosi Canadair acquistati ovviamente previo ordinanza di PC.

In quegli anni, la PC italiana iniziò ad intervenire anche all’estero. Due gravissime calamità colpirono le popolazioni straniere: il catastrofico terremoto del 19 settembre a Città dei Messico e il disastroso effetto dell’eruzione del 13 novembre del vulcano Nevado del Ruiz in Colombia.

Il 5 febbraio del 1986 la Commissione Interni che aveva unito i due progetti di legge (di seguito PdL) presentati nella IX legislatura dai gruppi DC e PCI, affidò all’on.le della DC Balestracci il compito di relatore dell’ulteriore disegno di legge sulla PC. La Commissione gli chiese di recepire nel nuovo testo anche l’elaborato del 1982 a firma di Spadolini-Zamberletti.

In tutti questi PdL veniva esaltata la cultura dell’autoprotezione e quindi dell’associazionismo e il ruolo delle regioni e degli Enti Locali, specie quello del Sindaco, considerato unanimemente autorità di PC e irrinunciabile figura di prossimità della PC.

Nel frattempo, in attesa della promulgazione di una legge organica di PC, l’opera di costruzione dell’architrave della PC stessa procedette senza sosta.

La legge 730/86, infatti, che reca disposizioni in materia di calamità naturali e ecologia, all’art. 12 - rispolverando un vecchio progetto già previsto nell’avversato disegno Scelba e ripreso anche nei susseguenti PdL – demandò al Ministro per il Coordinamento della PC l’incarico di assumere personale precario in forza presso gli enti e/o Commissari Straordinari per la PCM. Fu così istituito, presso la PCM, il ruolo speciale ad esaurimento che verrà abolito nel 1999 e ripristinato nel 2005.

Inoltre Il ministro per il coordinamento della PC fu autorizzato a dotare i centri operativi, regionali e provinciali, dei necessari mezzi per un migliore svolgimento delle attività di protezione civile, avvalendosi, d'intesa col ministro della difesa, anche di ufficiali e sottufficiali delle forze armate collocati in ausiliaria.

A Palermo, in quell'anno, grazie alle procedure eccezionali stabilite, ma guarda un po', da un’ordinanza (la n. 790, del 9 agosto) fu possibile costruire in 45 giorni una condotta di 11 chilometri da 500 litri al secondo, costata 13 miliardi di lire (più di un miliardo a Km).

....a venerdì...

Nella puntata precedente parlavamo di un mosaico ... continua la sua costruzione....

Nel 1983 furono prodotti tre Progetti di Legge (PdL) sulla PC: due presentati dal gruppo democristiano e uno dal gruppo comunista della Camera. I primi firmatari per la DC furono rispettivamente Zaniboni e Balestracci mentre per il PCI il primo firmatario fu Gualandi.

Il DL 159/84 prima e la legge 363/84 poi, spostarono ancora in avanti il processo di composizione del quadro unitario che la PC andava assumendo. Questa volta si intervenne sul Volontariato a cui fu riconosciuta, da parte dello Stato, la copertura assicurativa, economica e previdenziali nelle attività di PC. Con una successiva ordinanza di PC il Ministro accolse, in qualità di consulenti, i rappresentanti del variegato mondo del Volontariato.

Si intervenne anche sulla componente scientifica: in seno al CNR furono posti il Gruppo Nazionale per la Difesa dalla Catastrofi Idrogeologiche e il rinato Gruppo Nazionale per la Difesa dai Terremoti e venne coinvolto nelle attività di PC l’Istituto Superiore della Sanità.

Inoltre venne prevista la possibilità da parte dello Stato di finanziare la ricerca nel settore della PC, come si evince dall’articolo 9:

« Con le disponibilità del fondo per la protezione civile, il Ministro per il coordinamento della protezione civile di concerto con il Ministro per il coordinamento delle iniziative per la ricerca scientifica e tecnologica, è autorizzato a concedere contributi straordinari all’Istituto nazionale di geofisica, all’Osservatorio vesuviano, al Gruppo nazionale per la vulcanologia e ad altri enti od istituti che svolgono attività di ricerca nel campo della protezione civile, per il potenziamento dell’attività di ricerca e di sorveglianza sui fenomeni sismici e vulcanici ».

Tale provvedimento fu reiterato fino all'istituzione del servizio di PC del 1992.

Nel settembre del 1984 il Presidente del Consiglio (Craxi) con proprio decreto sanò la posizione del DPC che era ancora in sella grazie al famoso OdS di Spadolini, e dotò il Ministro per il Coordinamento PC di una struttura organica in seno alla PCM e del potere di istituire quelle strutture necessarie, in via ordinaria, al governo della PC.

Si fa strada l’idea di trasformare la PC in un servizio vero e proprio, nel senso giuridico del termine, che lo Stato deve offrire al Paese.

Con un decreto del Presidente Craxi, un’ordinanza di PC e un decreto del Ministro per il Coordinamento PC, nascono rispettivamente il Comitato Operativo per le Emergenze (EMERCOM) e la Commissione Grandi Rischi, mentre il Volontariato è inserito nel DPC in pianta stabile.

Ora occorreva provvedere al personale da dedicare al DPC e la decisione non si fece attendere.

Cari lettori noi tutti, invece, per conoscerne il seguito dobbiamo attendere che finisca la pausa estiva ...almeno che non protestate così forte da costringerci a portare sulla spiaggia o in montagna il pc e continuare a lavorare. Ma confidiamo nella vostra comprensione....BUONA ESTATE!